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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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论欧盟温室气体控制法律和政策的方法论意义  

2009-11-11 16:37:18|  分类: 国际环境法 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 本文刊登于《西南政法大学学报》,2008年第5期

 

摘  要:欧盟关于温室气体排放削减的法律和政策为我国有关温室气体减排的法律和政策的完善提供了很多可资借鉴的东西。从方法论的角度看,值得借鉴的东西主要有:对各种温室气体的统一控制;温室气体减排同经济社会发展相结合;政府管制、市场手段、企业自愿协议和技术开发等方法的互补应用和温室气体排放控制政策的制订程序的民主性。

关键词:温室气体;欧盟;法律;政策;方法论

 

按照联合国《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定,我国目前不承担减少温室气体排放的义务。但是我国目前的温室气体排放总量很大,而且随着经济的快速发展,排放量还要增加。可能在不久的将来,我国也不得不承担减排的义务。温室气体排放的削减对我国的能源、交通、农业等生产和消耗能源的产业部门和人民生活带来直接而巨大的影响。因此,研究欧盟有关温室气体排放控制的法律和政策及其对我国的方法论意义,也许能为我国应对削减温室气体的巨大挑战提供一些有参考价值的东西。

欧盟作为一个区域性经济一体化组织,在2002年3月4号批准了《京都议定书》,承担了到2012年使欧盟成员国的温室气体排放量平均降低到1990年水平以下8%的水平。欧盟成员国目前都在积极落实这个削减温室气体排放量的义务。

欧盟有关温室气体排放削减的法律和政策主要分为两部分。第一部分是欧盟有关提高能源效率和削减二氧化碳排放量的立法。它表现为欧盟理事会制定的一些有关能源效率和温室气体减排的指令。这些指令需要各成员国各个国家以国内法来贯彻执行。它们主要有几下几方面。

第一是关于促进能源效率的“SAVE”项目一期和二期的指令。SAVE是一个大的框架性的研究项目,分为第一期和第二期。该项目已经实行多年,主要是资助欧盟成员国对提高能源效率进行各种的研究,是一个非常重要的基础性研究项目。

第二是关于促进可更新能源发展的“ALTENER”项目一期和二期的指令。这个项目旨在帮助欧盟成员国开发新能源和清洁能源。

第三是关于家用电器节能要求的指令。它要求欧盟成员国通过国内立法来实施。这些指令包括对家用电器如热水器、电灯等电器的电气性能的详细技术指标。

第四是关于建筑物的能源效率的指令。

第五是关于防治污染的BAT技术(最佳可得技术)的能源效率的要求,例如关于空气污染控制技术和水污染控制技术的能源效率的要求。

第六是关于能源标志的指令。例如对电饭煲、冰箱、洗衣机、洗碗机、电灯等家用电器,欧盟统一规定了能源标志“CE”。

第七是关于开发可更新能源技术的指令。它要求欧盟成员国国采取法律措施促进可更新能源的发展。近年来,特别是在去年的联合国可持续发展世界首脑会议上,欧盟极力主张为发展可更新能源设立具体的时间期限和量化目标。

第二部分是欧盟关于温室气体减排的政策或政策建议,主要有下面几个方面:

第一个方面关于气侯变化问题的欧洲方案(EPCC)。该方案由所有欧盟成员国派代表参加,对欧盟成员国减少温室气体排放,履行京都议定书的各种活动起总的协调作用。

第二个方面是关于二氧化碳排放的税收以及能源税方面的政策。

第三个方面是关于交通运输方面温室气体减排的要求,包括对小汽车、飞机、公共汽车等交通工具的减排要求和对各种运输价格的调整建议。

第四个方面是关于甲烷排放削减的政策。甲烷是除了二氧化碳之外的第二类主要的温室气体。甲烷的排放涉及到农业。

第五个方面是关于能源效率方面的政策建议。它包括一些提高能源效率的具体措施。其中一个措施是加强与欧盟非能源政策协调和统一的措施。欧盟认为能源效率的提高,不光是能源一个部门的事情,还涉及到很多非能源的部门,因此提出一些措施,加强能源部门与其他的部门的协调。其中包括对企业的要求,对区域和城市发展的要求,对税收和收费方面的要求,对国际合作和促进加入京都议定书的要求,以及对成员国的国内政策的要求等。另一个措施是关于增强现行的效果比较好的措施的新的政策。其目的在于加强这些措施。这些方面的新政策,有关于进一步提高交通运输部门的能源效率新要求、关于家用的和商业的设施或设备的能源效率要求、关于电力和天然气供应的新要求和关于提高建筑物能源效率的新措施。

第六个方面是一些跨部门的政策和措施。比如关于开展跨部门研究、关于区域和地方的参与、关于经济刺激手段(如改善建筑物能源效率的第三方融资的做法)、关于能源信息的传播、关于监测和评估等综合性的措施。

第七个方面是一些新的共同政策。其中一个是关于公共采购的共同政策。它要求成员国的公共采购要把促进温室气体的减排作为它的一个重要的目标。另一个是关于合作性技术采购的要求。它要求通过技术采购的合作来促进温室气体排放的减少。还有一个是是关于工业、第三产业、能源审计的一些共同的政策和措施。另外,欧盟要求成员国总结行之有效的最佳管理惯例并予以推广。

第八个方面是关于促进可更新能源的开发方面的政策建议。

第九个方面是关于在欧盟范围的温室气体排放交易的政策建议。

第十个方面是关于F类温室气体排放削减的政策建议。F类温室气体指的是HFC、PFC、SF6和“哈龙”。它们现在地球的大体层当中的含量比较少,在各国的使用量相对较少,但是它们的单位危害性比二氧化碳和甲烷等要大得多。因此,欧盟在积极减少二氧化碳、甲烷和氮氧化物的排放的同时,还积极控制F类温室气体的排放。

从上述纷繁的欧盟法律和政策当中,我们可以从方法上学习什么东西呢?我认为主要有以下几方面。

第一个可学的方面,我称之为“两个全面覆盖”的方法。第一个"全面"指的是法律和政策全面覆盖《京都议定书》控制的六种温室气体,根据情况同时对六种温室气体的排放控制作出不同的安排,以免控制一种温室气体排放的效果被另一些未加控制的温室气体的排放所抵消。当前,虽然法律控制的重点是二氧化碳、甲烷和氮氧化物,但应当同时对F类温室气体的控制做出一定的安排。第二个"全面"指的是全面覆盖所有有关的部门和利害关系方。所有的产业,除了电力产业之外,还有运输业、农业、林业、商业等都要参与温室气体减排的行列。所有的利害关系方,企业也好、政府也好、个人也好,都要参与。欧盟的温室气体减排立法和政策一个比较显著的特点是这“两个全面”。我国现在应该研究这个问题。在制定我们的温室气体减排政策和法律的时候,也要考虑“两个全面”。能源和温室气体排放削减涉及国民经济和人民生活的方方面面。上述欧盟的“两个全面”给我们的一点启发,是吸收各有关利害关系方的参与,以便使温室气体排放量的削减落到实处。

第二个可学的方面是欧盟把温室气体排放削减目标和经济和社会发展的需要结合在一起的思路和做法。欧盟的温室气体减排不是一个理想化的环境主义的产物,而是注重实际的理性的产物。欧盟的温室气体减排法律和政策,既体现了减少温室气体排放的全球共同目标,又照顾到各成员国的经济发展现状和长远的规划;既体现了保护地球大气层的道德目标,又同欧盟国家的能源技术的发展紧密结合。它是一个理想与现实相结合的产物。在欧盟有很多这种成功结合的例子。例如在可更新能源技术开发法律和政策方面,欧盟通过一系列法律和政策措施,推动成员国大力开发可更新能源技术, 首创可更新能源技术的标准,使自己在可更新能源技术方面走在世界前列。在技术上一旦占据这样的位置,环境保护和经济发展的双赢就成为现实。欧盟这种思路和做法对我们制订我国的有关温室气体减排的法律和政策十分重要。虽然我国与欧盟成员国的经济和技术水平发展不一样,社会条件也不一样,但是我们从思路上完全可以向欧盟学习。我国能源工业的发展也可以参考借鉴欧盟这样一个思路,以便在发展传统能源的同时,发展新能源技术,实现能源发展与环境保护的双赢。

第三个可学的方面是欧盟在温室气体减排问题上使用的多管齐下的方法。这里多管齐下的方法指的是政府管制、市场手段、企业自愿协议和技术开发等方法的互补应用。欧盟通过立法授权各成员国政府加强对温室气体排放活动的管制,制定强制性的排放限度。与此同时,欧盟非常注重利用市场机制来促进温室气体排放削减目标的实现。前面介绍的能源产品的能源标志、生态标志等做法,就是鼓励消费者在市场上选购能源效率高、负面的环境影响小的做法,即利用市场机制的做法。欧盟鼓励企业通过与欧盟或成员国政府签订自愿协议来提高产品的能源效率和减少负面环境影响。欧洲有不少行业认识到率先开发更为清洁的产品,不仅顺应了世界环境保护的潮流,有利于提高企业的社会形象,而且在经济上有利可图。因此它们很重视开发能源效率更高的产品。这方面的一个例子是欧洲汽车业开发汽车尾气排放的欧洲二号、三号和更高标准的实践。欧洲汽车业同欧盟签订了这方面的自愿协议。此外,欧盟非常注意以立法和政策帮助欧盟成员国开发各种能源技术。这种多管齐下的方法,对我国制订有关温室气体排放控制的法律和政策具有重要的借鉴意义。

第四个可学的方面是欧盟关于温室气体排放控制政策的制订程序的民主性。欧盟关于温室气体排放控制的政策制订程序是一个透明、公开、各方参与度高的程序,是一个民主的程序。这个程序的第一步是对政策建议的公开辩论。在有关的政策制订之初,欧盟委员会往往以绿皮书的形式提出一项政策草案,供所有的利害关系方和社会公众进行研究、讨论和辩论。在此阶段,主要对四个方面问题进行辩论。首先是政策必要性问题,即某一项政策有没有提出的必要。其次是对政策目标的辩论。第三是对政策的可行性进行辩论,包括对政策目标的可行性、政策实施的经济可行性、技术可行性、甚至政治的和国际关系上的可行性进行辩论。最后是对有关政策面临的困难和障碍的辩论。这个程序的第二步是形成政策。通过公开辩论,欧盟委员会广泛地吸收各方意见,在各方共识的基础上形成一个政策白皮书。第三步是制订各种实施计划和配套措施。形成政策白皮书之后,各种配套的方案、项目(包括立法项目)、行政计划和配套的资金安排,随之而制定。在政策贯彻实施之后,还有一个对政策的后续评估和反馈程序,以便改进该项政策。经过这样的程序,有关的政策往往是一个比较容易被大家接受,比较容易实施的政策。这种决策方法非常值得我们学习。

总而言之,当欧盟向国际社会提出其关于温室气体排放控制的指标和主张时,它事先已经做了很多政策、法律和技术上的准备。欧盟的温室气体排放控制政策和法律建立在欧盟和欧盟国家的现实基础上,我们不可能也不必要全盘照搬。但是,对于削减温室气体排放量这一各国面临的共同任务而言,欧盟的温室气体排放控制政策和法律中体现的方法论无疑对我国具有重要的借鉴意义。在对付温室气体减排这个重大战略问题时,我们应当用战略的方法来对待。

 

On Methodological Significance of Law and Policy of EU for Greenhouse Gases Emission Reduction

 

Wang Xi, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai

 

Abstract: The law and policy of EU on greenhouse gases emission reduction provide us with many enlightening experiences.  From the viewpoint of methodology, the ones that worth to be learned are, 1) comprehensive control of all greenhouse gases; 2) to integrate greenhouse gases emission reduction with economic and social development; 3) complementary use of governmental regulation, market instruments, voluntary agreement of enterprises and technology development; and 4) democracy in policy development.

 

Key Words:Greenhouse Gases, EU, Law, Policy, Methodology

 

 



作者简介:王曦(1952-),男,湖北襄阳人,上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授、博士生导师,武汉大学法学博士。

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