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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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论创立中国环境公民诉讼制度  

2010-09-30 16:57:46|  分类: 环境公益诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 王曦、罗文君、张鹏、杨亚辉*

(上海交通大学凯原法学院,上海200240)

 (本文发表于《上海交通大学学报》(哲学社会科学版),2010年第一期,第5-16页。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘 要:公民诉讼是美国国会在上个世纪70年代的一个重要的法律制度创新。它为督促政府勤勉履行环境保护公共职能和监督污染者遵守环境保护法律提供了一个新的法律手段。资料表明,自实行以来,美国的公民诉讼制度在这两方面都起到了很好的作用。美国的公民诉讼与它首创的环境影响评价制度一样,产生了广泛的国际影响,为很多国家所仿效。本文首先简要介绍美国公民诉讼制度,然后参考美国的公民诉讼经验,结合我国国情,提出并论证具有我国特色的环境公民诉讼制度。本文提出,中国的环境公民诉讼制度是一种既不同于一般的行政诉讼,又不同于信访和行政复议的新的监督行政行为的制度。它的目的是督促政府勤勉履行环境保护公共职能。它的特点是以法庭诉讼为威胁,以60天诉前通知期为触发法庭诉讼的必要条件。它的创立将为我国公民、法人和其他组织有序参与环境事务的管理提供一个新的法律手段和程序。

关键词:公民诉讼  制度  政府  监督   程序

 

On Creation of Chinese Environmental Citizen Suit System 

Abstract: Citizen suit is an important invention of legal system by the U. S. Congress in 1970s.  It provides a new legal instrument for citizens to force government to diligently enforce environmental law and to force enterprises to compliance with environmental law.  Data shows that citizen suit in the US played a good role on those respects.  Same as the system of environmental impact assessment, citizen suit has a broad international influence.  Many countries adopted it in their environmental law.  This paper gives a brief introduction to citizen suit firstly. Then the paper proposes and justifies creation of a Chinese citizen suit system in Chinese environmental law, which take reference of the American citizen suit legislation and consider the current situation and national characteristics of China.  The author belief that Chinese citizen suit is a system different from administrative litigation, and letter and visit for complaining and requesting from people, as well as administrative review in China.  The purpose of Chinese environmental citizen suit is to force government to diligently carry out it function and responsibility in environmental protection. Its takes court litigation as a treat to government and takes a 60 days notice as a condition for commencing court litigation.  The creation of a Chinese citizen suit system will provide Chinese citizens with a new legal channel and procedure to orderly participant in environmental affairs of the state.

Keywords: Citizen suit, System, Government, Supervision, Procedure

 

    公民诉讼(citizen suit),又称为环境公民诉讼(environmental citizen suit),是美国国会在上个世纪70年继环境影响评价制度之后的另一个重要的法律制度创新。它为督促政府勤勉履行环境保护公共职能和监督污染者遵守环境保护法律提供了一个新的法律手段和途径。资料表明,自实行以来,美国的公民诉讼制度在这两方面都起到了很好的作用。[1]美国的公民诉讼与环境影响评价制度一样,产生了广泛的国际影响,为很多国家所仿效。当前,我国环境法制建设的一个重要问题是如何通过立法进一步推动政府勤勉地履行环境保护公共职能,克服比较广泛地存在着的环境管理缺位和失效的情况,从而既实现政府有关环境的决策的科学化和民主化,又促使政府勤勉履职,更好地管制市场主体,将市场主体的经济活动对环境带来的不利影响控制在环境所能承受的程度之内。美国的公民诉讼制度为我们解决这个问题提供了一个很好的经验。鉴于此,本文先简要介绍美国公民诉讼制度,然后参考美国的公民诉讼立法经验,结合我国国情,提出并论述具有我国特色的环境公民诉讼制度。笔者希望以此文抛砖引玉,引起对创立我国环境公民诉讼制度的学术讨论。

    一、美国的立法经验

   (一)公民诉讼制度的起源与发展

公民诉讼制度起源于美国1970年《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970,CAA)的“公民诉讼”条款,即该法第304条。该条(a)款规定:

“除非由本条(b)款所限,任何人(any person)可以以自己的名义,对下列主体提出民事诉讼(civil action)[2]

(1)           据称已经违反(who is alleged to have violated)(如果有证据表明该违反已重复出现)或者将违反(to be in violation of),A,本法所规定的排放标准或限制,或者,B,由局长(指联邦环保局局长,本文作者注)或州发布的关于该标准或限制的命令的任何人(any person)(包括,1、在宪法第十一条修正案许可的范围内,合众国、其他政府部门和机关);

(2)           据称疏于履行本法规定的非自由裁量行为或职责的局长(指联邦环保局长,本文作者注);

(3)           未依照本法C章……或D章……的规定取得许可证,或者据称已经违反(如果有证据表明该违反已重复出现)或者将违反该许可证的任何条款的任何人。

            无论纠纷所涉金额数量或者当事人的公民籍贯如何,地区法院有权根据案件的情况强制执行上述排放标准、限制、命令、或者命令联邦环保局长履行有关行为或职责,并适用任何适当的民事罚款[3](除上述(2)的规定以外)。联邦地区法院有权强迫机关(指联邦政府机关,本文作者注)实施被该机关不合理地推迟实施的机关行为……任何涉及这种不合理推迟的机关行为时,本条(b)(1)(A)款所规定的通知必须在起诉前180天以外提出。” [4]

    该条(b)款为公民诉讼规定的一般性限制是:一、只能在原告对上述各类被告发出公民诉讼通知60天以后起诉;二、如果联邦环保局长或州已针对同一违法事由起诉或者正在勤勉地执行法律,则不得对其提起公民诉讼。[5]但是针对现有源(existing source)违反其守法计划(compliance schedule)或者违反为保护健康和环境而做的禁止排放规定或者联邦环保局长发布关于遵守州执行计划的命令的情形,不在此限制之列。[6]

在1970年《清洁空气法》之后,美国其它很多环境法律中都规定了公民诉讼制度。据统计,到2003年为止,规定了公民诉讼制度的环境法律达十七部之多。[7]。此外,美国的佛罗里达等十六个州也分别根据自己的实际情况在相关的环境法律里规定了公民诉讼制度[8]。这些法律的公民诉讼条款同《清洁空气法》的规定大同小异。

    (二)、美国环境公民诉讼制度的要点

1、目的

从上述《清洁空气法》的规定可见,美国公民诉讼制度的目的是主要是督促政府勤勉执法和企业守法。在发出公民诉讼通知后的60天以内,公民诉讼只是一种督促政府执法和企业守法的威胁手段。只是到60天诉前通知期期满之后,有关的诉讼才能在法庭提起。公民诉讼的原告期待的是被告在60天的诉前通知期中纠正违法的作为或者不作为。只是到通知期期满之后,原告才会向法院起诉。到了诉讼阶段,法官的判决就是决定性的。如上述《清洁空气法》公民诉讼条款所示,法院有权强制执行有关法律规定的排放标准、限制和环保局的命令,还有权强迫政府机关实施原被该机关推迟了的行政行为。法院的这个权力无疑是公民诉讼威慑力的主要来源。除此之外,在法庭当公民诉讼的被告,对被告的声望,不论是政府还是企业,都可能造成不利影响。这是公民诉讼威慑力的另一个来源。在美国,1995——2003年间,公民在《清洁水法》、《清洁空气法》两部法律下共计向州和地方政府发送了729份诉前通知,最后被司法部登记的起诉到法院的公民诉讼案有336件。[9]在大多数案例中,州和地方政府都在诉前通知期内纠正了自己的违法行为。

    2、原告

    公民诉讼条款关于原告诉讼资格的规定是对美国法律一般原告诉讼资格规则的重大突破。1970年《清洁空气法》第304条规定,任何人(any person)都可以提起公民诉讼。该法对“人(person)”的界定是“包括个人、公司、合伙、行业协会、州、市、州的政治分支机构、合众国的任何一个机构、部门或者分支及其任何官员、代理人或雇员”。[10]1972年《清洁水法》第505条(a)项规定,任何公民(any citizen)都可以以自己的名义提起公民诉讼。其第(g)项对“任何公民”进行了限定,它规定:“公民指的是其利益受到严重影响或可能受到影响的人或人群”[11]。较之《清洁空气法》,《清洁水法》对公民诉讼的原告资格规定了“其利益受到严重影响或可能受到影响”的限制。但即令如此,,美国法律对公民诉讼原告资格的要求较之传统的严格的“事实上受到损害的”的原告资格要求,仍然大为放宽。美国国会在环境法律中做出这种突破,目的只有一个——鼓励各种法律主体利用公民诉讼的手段来督促政府执法和企业守法。

    3、被告

从《清洁空气法》等环境法律的公民诉讼条款可见,美国公民诉讼的被告既包括政府及其部门、联邦环保局长,也包括企业等私方主体。

4、立案限制条件

诉前通知是公民诉讼最重要的立案限制条件。美国所有环境法律的公民诉讼条款都规定有诉前通知程序。如按照《清洁水法》第505条(b)项(1)款规定,原告必须在起诉之日前60日将据称的违法行为通知给联邦环保局长、违法行为所在地的州和违反标准、限制或命令的违法者。[12]。如果在60日内,联邦环保局、违法行为所在地的州已经就所指控制事实采取了行政处罚或起诉或其他环境法规定的行动,则原告不得在60日后就同一事实提起公民诉讼。

除了诉前通知以外,立案限制条件还有:如果联邦环保局长或州已经或正在法院对违法者提起民事或刑事诉讼要求违法者遵守标准、限制或命令,则不得对其提起公民诉讼。不过此时原告可以作为利害关系人而参加(intervention)有关诉讼。

    5、管辖法院及法律救济

    美国的环境法律规定,对私方主体如公司提起的公民诉讼,一般由污染源所在地联邦地区法院管辖。针对联邦环保局长提起的公民诉讼由美国哥伦比亚特区联邦地区法院或原告居住地美国联邦地方法院提起。

    法院对公民诉讼的判决主要有禁止令(injunction)与民事罚款(civil penalties)两种。禁止令是一种强制性命令,要求被告立即停止违法行为,履行有关法律义务。民事罚款不适用于针对政府机关和联邦环保局的公民诉讼。

    6、诉讼费用的负担

    在公民诉讼条款中,诉讼费用的负担与一般的“谁败诉、谁负担”的原则不同。公民诉讼条款规定法官有权决定由胜诉方来负担部分甚至全部诉讼费用,包括律师费和专家鉴定费。在诉求临时限制令和临时禁止令的案件中,法院有权要求当事方事先提交相关的保证金。[13]

    (三)美国公民诉讼制度的实施效果

公民诉讼制度在美国的实施效果是显著的。一方面,它起到了辅助政府执行环境保护法律的作用。当企业、私营业主等不遵守环境法中规定的标准、限制或政府主管机关发布的有关命令时,公民诉讼通过诉前通知迫使他们遵守法律规定。另一方面,最重要的是,公民诉讼推动了政府机关勤勉地履行环境保护职责。当法律规定的政府机关包括联邦环保局没有履行法律规定的职责,疏于执法时,公民诉讼的原告可以通过公民诉讼迫使他们积极地履行职责,严格执法。据统计,自1995--2003年间,仅在《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护与恢复法》、《海洋保护、研究与禁渔区法》四部法下,公民就递交了4500份诉讼前通知,其中,诉州和地方政府的就有937件。在1995—2001年间,在《清洁空气法》、《清洁水法》下,由司法部登记的公民诉讼执行案有336件,由司法部审查的同意令有278件。[14]

    (四)美国公民诉讼制度的国际影响

    美国公民诉讼制度的建立对其他国家或地区产生了较大的影响。在澳大利亚的联邦层面,1974年,《贸易惯例法》吸收了同年颁布的《环境保护(建议影响)法》(Environmental Protection(Impact of Proposals)Act)的条款,允许公民执行该法第四、五部分,为法院允许公民通过诉讼来监督执行环境法提供了第一个成文法的依据。随后,《世界遗产保护法》(1983年)、《工业化学物质通知和评价法》(1987年)、《有毒废物(进出口管理)法》(1989年)、《濒危物种保护法》(1992年)里都有类似的规定[15]。不过这些法律都没有明确的使用公民诉讼的术语。在澳大利亚,真正明确提出“环境公民诉讼”条款的法律是在新南威尔士州。1979年,新南威尔士州颁布的《环境计划与评价法》是第一部明确规定“环境公民诉讼”条款的法律。其第123条规定:“任何人,不管他的私人权利是否受到侵害,他都可以提起诉讼来救济和控制违背本法的行为”。可诉的行为主要集中在政府行为方面,不仅包括地方的(local)、地区的(regional)和州的环境计划与发展控制行为,而且还包括州政府的环境影响评价行为。随后,该州的《环境有毒化学物质法》(1985年)、《荒地法》(1987年)等都引进了这个条款[16]

    除了发达国家,环境公民诉讼在一些发展中国家也得到运用,如马来西亚、菲律宾、哥伦比亚、阿根廷、印度等国[17]。尤其值得一提的是,我国台湾地区也在多部环境法律里规定了公民诉讼制度,且都规定只以行政主管机关为被告。台湾地区2002年的《环境基本法》第34条第一项规定:“各级政府疏于执行时,人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告,向行政法院提起诉讼。”[18]2006年修订的《空气污染防治法》第81条第一项规定:“公私场所违反本法或依本法授权制定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,受害人民或公益团体得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行。”同年修订的《废弃物清理法》第72条也有类似规定。

    二、中国环境公民诉讼制度初步构想

    从上文分析中,我们看到环境公民诉讼制度无论是在美国还是在其他国家或地区,都发挥着重要的作用,尤其是对政府部门履行环境监管职责起着重要的促进作用。今天,在我国政府的环境管理中,存在着比较严重的“政府失灵”现象。[19]在这种情况下,通过立法创立一个符合我国国情的公民诉讼制度,为我国公众有序参与环境管理事务提供一个法律途径和程序,是十分必要的。

    (一)中国环境公民诉讼制度的目的

    在我国创立环境公民诉讼制度的目的主要是督促各级政府勤勉履行环境保护公共职能,克服环境管理缺位和失效,实现政府有关环境的行政决策的科学化和民主化,加强环境管理。同时,中国环境公民诉讼制度的创立为我国公民、法人和其他组织借助司法权干预政府在环境事务方面的不当行政提供了一个新途径。

    (二)创立中国环境公民诉讼制度的必要性

    1、以牺牲环境资源换取经济发展的不当行政行为需要得到社会有力的监督和遏制

    我国政府掌握着巨大的权力和资源。政府这个“有形的手”如果运用得当,将极大地促进我国经济、社会和环境的可持续发展。反之,如果运用不当,会带来严重的环境和经济损害。因此必须对其进行强有力的监督和制约。在实践中,许多地方政府为了追求GDP的高速增长而忽视了环境保护,对环境、资源,甚至人民的生命和健康造成了很多不可挽回的损失。政府中的经济管理部门和行业主管部门,疏于履行本部门职能范围内的环境保护公共职能,在发展经济的同时,直接或,间接地放纵和鼓励了企业的污染和破坏生态的行为。政府有关经济与环境的不当行政行为往往涉及的范围广,影响的时间长,造成的损害大。在最近发生的河南卢氏县血铅案中,污染企业在地方政府的保护下,违法生产达十几年之久都从未得到任何有力监管,以致大量的群众因长期处在铅污染中,身体受到严重伤害都不得而知,直至今年病情已经非常恶化后方才显现出来。受害的人群之多,结果之重让人触目惊心。类似的案例还有云南阳宗海砷污染事件、陕西凤翔县血铅事件、湖南湘江重金属污染案等。这些案件都集中反映了两个问题。一是地方政府重经济发展,轻环境保护的不科学的发展观。它往往导致地方政府积极地但从科学发展的角度看是错误的行政行为。例如,在招商引资中不顾当地的环境条件,引来一个企业,污染和毁坏了当地环境,损害了当地人民的健康。二是环境管理中的行政懈怠。例如,很多案例表明,严重的环境问题的产生往往是日积月累的结果。当地政府往往对环境问题视而不见,麻木不仁,无所作为,以至于到后来酿成严重的、难以收拾的环境污染或生态破坏局面。对于这种情况,环境公民诉讼提供了一个有力的监督和制约手段。

    2、现行法定的监督政府制度不完善,需要新的监督制度来补充

    现行法定的监督政府的制度可以分为内部监督制度和外部监督制度两类。内部监督指的是政府内部上级行政机关对下级行政机关的监督和政府部门之间的监督,如政府内上下级之间的日常工作中的层级监督、行政监察和审计监督。外部监督指的是立法机关监督和司法机关监督。在广义上,还包括民主监督、社会舆论监督和人民群众监督。实践中,由于法律制度和监督程序的不完善,各级政府及其部门疏于履行环境保护职能的现象比较严重,甚至出现挪用环境保护专项资金、贪污腐败的现象。[20]环境公民诉讼制度是对现行各类监督政府的制度的一个重要补充。

    3、现行环境法律中缺乏对政府不当行政行为的监督制度

我国的环境法律在制度安排上偏重于管制生产者和开发者,忽略了对管制者自身的监督和约束。[21]有些本身应当是以规范政府决策和政府行为为主的制度,如环境影响评价制度,在我国的环境法律中却偏转为政府管制生产者和开发者的制度。对于往往可能带来重大环境影响的政府行为如规划行为、招商引资行为和建设项目审批行为,法律上缺乏监督制度。《环境保护法》关于公民申诉和控告权的规定,过于抽象,不具有操作性。在这样的情况下,“由于没有制度的监督和制约,“唯GDP”的发展观可以大行其道,上述“积极的”和“消极的”政府失灵愈演愈烈。这是我国资源环境法律的内涵上的一个重大缺陷。” [22]

  与此形成鲜明对照的,是我国由环境问题引发的社会矛盾日趋激化,人民群众和社会组织反对环境污染和生态破坏的呼声越来越高。随着公众环境意识和对环境质量的要求不断提高,反映环境权益被侵害的来信来访数量逐年增加。(如表1)2001-2005年,各级政府环保部门共受理群众来信253万余封,群众来访43万余批次、59.7万余人次,受理全国人大代表建议673件,全国政协委员提案521件。[23] 因此,我国亟需弥补资源环境类法律的这个重大缺陷。环境公民诉讼制度的创立将弥补这个缺陷。

 

年份

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

本年来信总数(封)

367402

435020

525988

595852

608245

616122

未提供

未提供

本年来访批次(批)

80329

90746

85028

86414

88237

71287

未提供

未提供

表1:2001-2008年《全国环境统计公报》--来信来访统计,数据来源:中国环境部网站

 

  (三)建立中国环境公民诉讼制度的可行性

  当前在我国建立以监督政府环境守法、执法为目的的环境公民诉讼制度已经具有一定的法律依据与相关实践经验。

  1、宪法依据

  《宪法》第九条第二款规定“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。这两个条文为政府履行环保职责提供了宪法依据。同时,《宪法》第四十一条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,……”。宪法的这些原则性规定为建立环境公民诉讼制度提供了重要依据。

  2、法律依据

  在法律层面,《环境保护法》和《水污染防治法》为环境公民诉讼制度的创立提供了依据。《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”;第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”:第45条规定:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。环境公民诉讼制度是这些法律规定的合理延伸和发展。《水污染防治法》第八十八条第二款规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”。这一条款在我国首次承认了我国的社会团体参与环境诉讼的合法性,为社会团体取得环境公民诉讼的原告资格提供了一定的法律依据。

  3、相关实践经验

自2000年以来,我国已有多起由公民发起的、针对政府行为的环境公益诉讼案。[24]这些环境公益诉讼虽然不是本文所说的中国环境公民诉讼,并大都遭遇败诉或者驳回,但是它们为中国环境公民诉讼制度的创立提供了相关实践经验。这些案件同中国环境公民诉讼制度的创立至少有两个重要的联结点。第一个联结点是:它们表明我国现行环境法律在监督政府行政行为的制度方面存在缺陷,确有建立环境公民诉讼的客观需要。第二个联结点是:它们表明,在司法实践中,我国行政诉讼的原告资格已经得到放宽,环保社团成为环境公民诉讼的原告已具备可能。在这一点表现最为明显的是2009年9月1日的“中华环保联合会诉清镇市国土局行政不作为”案。该案在贵阳清镇环保法庭公开审理。原告中华环保联合会认为,清镇市国土资源局没有履行监督职责,致使百花湖小岛上的烂尾楼对饮用水源及生态环境构成潜在威胁,故将对方诉至环保法庭。该案最终以双方满意的“原告撤诉”方式结案。原告表示“被告清镇市国土资源局能积极改正,我们表示认可和欢迎。既然诉讼的目的已经达到,也消除了污染隐患,我们愿意当庭撤诉”。被告也表示:“对审理结果非常满意,非常感谢原告的监督和关心,以后我们将及时履行监督职责”。[25]此案是环保社团作为原告进行的第一件环境行政公益诉讼,尽管案件最终以“撤诉”结案,但是法院受理此案就充分说明法院已经承认环保社团的诉讼资格。

    4、政治条件成熟

党的十七大报告指出:“社会主义民主政治……坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;……”。环境公民诉讼不同于信访、行政复议和行政诉讼,是一种由私方主体借助司法权督促行政权的正确行使的制度。它是一种公众参与权、司法权和行政权互动的新型制度安排,是公众有序参与国家和社会事务的重要制度创新。实行环境公民诉讼制度既可以化解因环境问题引起的社会矛盾,疏导社会积怨,发挥公民参与的积极性,又可督促政府勤勉地履行环境保护职责,保护环境,保障社会公益。因此,创立中国环境公民诉讼制度是符合我国建设社会主义民主政治的大方向的。

(四)中国环境公民诉讼制度的要件

  1、原告

我们把中国环境公民诉讼的原告规定为“任何公民、法人或者其他组织”。中国环境公民诉讼原告范围的设计是对现行《环境保护法》第六条的延伸和对《行政诉讼法》第二条的借鉴。《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”在环境公民诉讼制度中,这种检举权和控告权不仅再次得到承认,而且发展成为对政府提起环境公民诉讼的权利。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。在环境公民诉讼制度中,《行政诉讼法》使用的“公民、法人或者其他组织”概念得到沿用。此外,中国环境公民诉讼制度还参考了美国和我国台湾地区环境公民诉讼制度中关于原告的表达方法。

2、被告

中国环境公民诉讼的被告有三类。

一是《环境保护法》第七条规定的有关行政主管部门。《环境保护法》第七条规定:“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理;国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。这些行政主管部门都负有特定的环境保护职责。如果它们(也许军队环境保护部门应当除外)疏于履行环保职责或者做出违反环境法律的行政行为,它们就可能成为环境公民诉讼的被告。 

二是《环境保护法》第二十九条规定的具有限期治理职责的地方人民政府。第二十九条规定:“对造成环境严重污染的企业事业单位,限期治理;中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定;市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务”。当政府疏于履行这种限期治理职责时,它们可能成为环境公民诉讼的被告。

三是其他法律规定的相关行政主管部门,如建设、卫生、海关、工商等部门。这些部门的职责同环境保护密切相关,是政府环境保护公共职能的有机组成部分。当这些部门疏于履行同环境保护密切相关的职责或者在履行职责时违反了环境法律的规定时,它们也可能成为环境公民诉讼的被告。

  3、受案范围

中国环境公民诉讼以监督政府遵守环境法律和勤勉执行环境法律为目的。因此,中国环境公民诉讼的受案范围应限于针对政府行政主管部门有关环境的行政行为。可以借鉴《行政诉讼法》的立法经验,采用“概括+列举”的方法来确定中国环境公民诉讼的受案范围。具体设计是:

“公民、法人和其他组织可以对任何不遵守环境保护法律、疏于履行环境监管职责的行政行为提起公民诉讼。这类行政行为包括:

(一)国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制土地利用规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划,以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划,未依法进行环境影响评价的;

(二)政府环保部门不依法公开政府环境信息的;

(三)地方各级政府招商引资中,对引进的建设项目不依法进行环境影响评价的;

(四)地方政府疏于监督列入限期治理计划的企业进行治理的;

(五)政府环保部门不严格依法执行建设项目环境影响评价、“三同时”制度的;

(六)县级以上人民政府的国土资源、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门,疏于依照有关法律的规定对资源保护实施监督管理的。

(七)国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,疏于依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的;

(八)其他疏于依照有关法律的规定对环境污染防治、资源的保护实施监督管理的。”

这种立法模式把部分抽象行政行为包括到被诉的行为范围之列,克服了《行政诉讼法》只针对具体行政行为的不足,同时也涵盖了所有资源环境类法律中的环保行政行为,使所有资源环境类法律规定的抽象行政行为与具体行政行为都被包括在内,规定比较全面、明确,具有较强的可操作性。

  4、管辖法院和法律救济

中国环境公民诉讼管辖法院的制度设计,遵循《行政诉讼法》的管辖原则,因具体行政行为违法的环境公民诉讼案件,“由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖”。对于抽象行政行为的环境公民诉讼案,则由作出抽象行政行为的行政主体所在地人民法院管辖。此外,移送管辖、指定管辖等其他《行政诉讼法》的管辖原则,公民诉讼案例同样适用。

中国环境公民诉讼的法律救济可以设计为一种责令行政部门实施符合环境法律规定的行政行为的法院命令。

  5、诉前通知程序

  诉前通知程序体现了环境公民诉讼的特殊性。它的目的是提醒政府并给政府一个依法履行环保职能的最后机会。中国的环境公民诉讼制度设置诉前通知程序,目的也是为了给政府部门履行环境监管职责一个最后机会。至于诉前通知程序的期间,在美国的大多数环境法律里面都设定为60日,我国台湾地区《环境基本法》里规定也是如此。借鉴他们的经验,中国环境公民诉讼制度中诉前通知也可设定为60日。

  6、诉讼费用的负担

  为了减轻环境公民诉讼原告的诉讼费用负担,鼓励公众积极运用环境公民诉讼对行政机关有关环境的行政行为进行监督,我国的环境公民诉讼采取有利于原告的诉讼费用分担制度。根据我国的现实情况,有关环境公民诉讼的费用可以分为两块分别设计。一是法院免收原告的诉讼费。这种规定有一定的实践基础。2009年6月,云南省高院在一份《会议纪要》中明确规定:人民检察院和环保社团可以作为原告提起环境公益诉讼,并且免收诉讼费。[26]二是法官有权判决被告在胜诉的情况下替原告支付适当的律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用。

  (五)立法路线

鉴于,一、当前我国正在酝酿修改《环境保护法》,建立对政府环境行政行为的监督和制约制度是该修订的一个重要方面[27];二、《环境保护法》第6条明确规定了我国公众的监督权,第7条明确规定了各相关政府部门的环境监管职责;三、中国环境公民诉讼制度是对这些制度的延伸和发展;因此,中国环境公民诉讼制度可以作为一项专门制度,直接规定在修改后的《环境保护法》或者新立的国家环境政策法或环境基本法之中。

 


* 作者简介:王曦(1952-),男,上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师;罗文君(1975-),女,上海交通大学凯原法学院,法学博士生;张鹏,男,(1983-),法学硕士,上海交通大学电信学院教师;杨亚辉,男,(1985-),上海交通大学凯原法学院,法学硕士生。

[1] James R. May, Now More Than Ever: Environmental Citizen Suit Trends, ELR NEWS AND ANALYSIS,33 ELR 10704,09,2003.

[2] 在美国法中,civil action泛指除刑事诉讼以外的其他形式的诉讼,包括我国法律中所称民事诉讼和行政诉讼。

[3] 在美国法中,civil penalty一般指刑事罚款以外的罚款,包括我国法律中的民事罚款和行政罚款。

[4] 此条由据Clean Air Act of 1970,§304(a)翻译。

[5] Clean Air Act of 1970, §304(b),(1), (2).

[6] Clean Air Act of 1970, §304(b).

[7] See James R. May, Now More Than Ever: Environmental Citizen Suit Trends, ELR NEWS AND ANALYSIS,33 ELR 10704,09,2003.具体包括:《清洁水法》(Clean Water Act,CWA)、《海洋倾废法》(Ocean Dumping Act)、《濒危物种法》(Endangered Species Act,ESA)、《深水港法》(Deepwater Port Act,DPA)、《露天采矿控制与复原法》(Surface Mining Control and Reclamation Act,SMCRA)、《海洋保护、研究与禁渔区法》(Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act,MPRSA)、《深海床硬矿资源法》(Deep Seabed Hard Mineral Resources Act,DSHMRA)、《资源保护与恢复法》(Resources Conservation and Recovery Act,RCRA)、《能源政策与保护法》(Energy Policy and Conservation Act,EPCA)、《发电厂与工业燃料使用法》(Powerplant and Industrial Fuel Use Act,PIFUA)、《边缘大陆架法》(Outer Continental Shelf Lands Act,OCSLA)、《海洋热能保护法》(Ocean Thermal Energy Conservation Act,OTECA)、《综合环境反应、赔偿与责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act,CERCLA)、《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act,SDWA)、《有毒物质控制法》(Toxic Substances Control Act,TSCA)、《突发事件计划与公众知情权法》(Emergency Planning and Community Right-To-Know Act,EPCRA)。

[8] Sixteen states have environmental citizen suit states on the books,http://www.serconline.org/citizensuits/stateactivity.html.the last visit,09,nov.,2009.

[9] See James R. May, Now More Than Ever: Environmental Citizen Suit Trends, ELR NEWS AND ANALYSIS,33 ELR 10713,09,2003.

[10] Clean Air Act of 1970, §302, (e).

[11] Clean Water Act of 1972, §505(g). Federal Water Pollution Control ACT(33 U.S.C. 1251 et seq.)

[12] Clean water Act of 1972 ,§505(b)-(1). Federal Water Pollution Control ACT(33 U.S.C. 1251 et seq.).

[13] Clean Water Act of 2002,§505(d).

[14] See James R. May, Now More Than Ever: Environmental Citizen Suit Trends, ELR NEWS AND ANALYSIS,33 ELR 10712—10713,09,2003.

[15] See David Mossop, Citizen Suits_Tools for Improving Compliance with Environmental Laws, p4.www.aic.gov.au/publications/previous%20series/.../1-27/.../mossop.ashx.,thelast visit,09,nov.,2009.

[16] See David Mossop, Citizen Suits_Tools for Improving Compliance with Environmental Laws,p5. www.aic.gov.au/publications/previous%20series/.../1-27/.../mossop.ashx.,the last visit,09,nov.,2009.

[17] See David Mossop, Citizen Suits_Tools for Improving Compliance with Environmental Laws,p6 www.aic.gov.au/publications/previous%20series/.../1-27/.../mossop.ashx.,thelast visit,09,nov.,2009.

[18] 五南法学研究中心编辑《环保法规》,五南图书出版公司2008年版,第一——六页。

[19]王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期。

[20] 参见《审计公告揭示渤海水污染问题》,载中国新闻网

http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-hbht/news/2009/05-22/1704492.shtml,2009访问。《杭州彻查环保系统腐败 涉及13区县涉案90余人》,载新华网http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-11/15/content_7080830.htm,2009访问。

[21] 王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期,第9页。

[22] 王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期,第9页。

[23] 见《中国的环境保护(1996—2005)》,载中国网http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/1229907.htm,最后登录于2008年12月4日。

[24] 这些案例包括:2000年12月30日,300名青岛市民将市规划局告上法庭,反对青岛规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区,认为该建设项目破坏了广场景观,侵害了公众的环境享受权。一审败诉。2001年10月17日,东南大学法律系施建辉、顾大松两位教师以观景台的建设破坏了“其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”为由向南京市中院起诉市规划局,要求其撤销对紫荆山观景台的规划许可,法院未予受理。2002年6月,杭州农民陈发庆以行政不作为将余杭区环保局告上法庭,认为环保局没有对制造粉尘、噪音的石矿企业进行处理,法院判决驳回起诉。2003年12月陈发庆又以同一事由将浙江省政府和浙江省环保局告上法庭,法院不予受理。2003年2月,杭州律师金奎喜向杭州市西湖区法院起诉市规划局,要求撤销老年大学项目许可证以保护西湖景区名胜,法院不予立案。

[25]  http://www.greenlaw.org.cn/blog/?p=1436,最后访问日期:2009年11月08日。

[26] http://www.enlaw.org/sxkj/200906/t20090620_20742.htm,最后访问日期:2009年10月28日。

[27] 王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期。


 

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