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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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2011年新年礼物 《绿叶》文一:“环保事业基础法”:让特殊的《环保法》特殊起来!  

2011-02-19 16:31:01|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“环保事业基础法”:让特殊的《环保法》特殊起来!

王曦*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。) 

 

摘要:《环保法》虽有空心化趋势,但是在某些重要方面却是无法空心化的,这就是其特殊性所在:“基础性”——为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。根据这个特殊性和特殊功能,可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律,简称“环保事业基础法”。《环保法》修订应侧重对政府的规范和制约,以强化其环境管理者身份并取消其“间接的环境污染者或生态破坏者”的身份。

 

 

修订《中华人民环境保护法》(以下简称“《环保法》”),首先需要查证它的特殊功能。只有证明《环保法》具有其他环境资源保护类法律所不具有的、必要的特殊功能,才能证明它的特殊性。只有证明《环保法》的特殊性,才能证明它存在的必要性。假如在功能上与其他法律雷同,《环保法》就没有存在的必要了。 

一、查证《环保法》的特殊功能 

比较的方法是查明事物特殊性的基本方法。查证《环保法》的特殊功能可以从立法目的和法律内容着手。立法史也能够为查证《环保法》的特殊功能提供线索。另外,《环保法》的“空心化”问题可以反证《环保法》的特殊功能。

1.立法目的比较之发现

将《环保法》的立法目的与其他环境资源保护法律的立法目的相比较,可以发现《环保法》特殊功能的一些线索。

《环保法》第一条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保护人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法”。它提出的“保护改善生活环境与生态环境”、“防治污染和其他公害”、“保护人体健康”,将环境的所有组成部分和人类所有的有关环境的行为都囊括在内,立意宏大、高远。其他的环境资源保护法律如《大气污染防治法》等污染防治型法律分别规定其立法目的是防治大气等环境因子的污染;《森林法》等自然保护型法律分别规定其立法目的是保护森林等自然资源;《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律分别规定其立法目的是规范环境影响评价、防沙治沙和废物循环利用和处置等有关专门事项的行为。相比之下,这些法律的立法目的,层次较低,范围较小。从这两类法律的立法目的之间的关系上看,《环保法》的立法目的是上位的、总体的;其他环境资源保护法律的立法目的是下位的、局部的,从属于《环保法》的立法目的。

立法目的的这个差异,还可以从这些法律的标题上看到。从标题上看,其他的环境资源保护法律都将自己限制在一个明确的、相对狭小的、层次较低的领域。例如,《大气污染防治法》等污染防治型法律将自己限制在防治大气污染等环境污染的领域;《森林法》等自然保护型法律将自已限制在保护森林等自然资源的领域;《环境影响评价法》将自己限制在环境影响评价行为的范围;《防沙治沙法》将自已限制在防沙治沙领域;《循环经济促进法》将自已限制在废物的循环利用领域;如此等等。但是《环保法》不一样。《环保法》标题中的“环境保护”是一个上位概念,它能够涵盖其他环境资源保护法律所调整的那些领域。相对而言,其他法律所针对的“大气污染”等环境污染、“森林”等自然资源、“环境影响评价”和“防沙治沙”等行为,都属于《环保法》的立法目的条款中“环境保护”的下位概念。

因此,《环保法》的立法目的所着眼的层次更高,范围更大。《环保法》与其他环境资源保护法律在立法目的上的差异,初步显示它们在功能上的差异。《环保法》着眼于整体环境的保护和改善。相应地,它应当注重为环境保护事业提供总的法律基础和制度框架。其他环境资源保护法律则在《环保法》所提供的法律基础上和制度框架中,着眼于各自所涉具体环境因子的保护和专门制度的建立。

2.法律内容比较之发现

将《环保法》的内容同其他环境资源保护法律进行比较,可以发现《环保法》特殊功能的更多线索。

让我们先看《环保法》的内容。《环保法》共分为六章。第一章题为总则,内容主要是关于立法目的、法律适用范围、将环保纳入国民经济和社会发展计划、环境教育和环保科技、单位和个人的环保义务和环保方面的检举和控告的权利、环保行政体制等的规定。第二章题为环境监督管理,内容主要是关于政府一般性环境监管制度和措施的规定,如关于制定环境质量标准和污染物排放标准、环境监测、环境保护规划、建设项目环境管理、现场检查、跨行政区环境污染和环境破坏的防治工作等方面的规定。第三章题为保护和改善环境,内容主要有关于地方各级政府对本辖区环境质量负责、自然保护(保护代表性自然生态系统、珍稀濒危野生动植物生境、水源涵养区等)、风景名胜区保护、农业环境保护、海洋环境保护、城市规划、等方面的规定。第四章题为防止环境污染和其他公害,内容主要是关于防治污染的制度和措施,如把环保工作纳入计划、技术改造、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理、突发污染事件的应对、有毒化学品和放射性物品管理、禁止污染设备的转移使用等方面的规定。第五章题为法律责任,内容主要是关于违反环境法律的当事人所应承担的行政、民事和刑事责任和相关的法律程序等方面的规定。第六章题为附则,规定了我国缔结或参加的环境保护国际公约的在国内的法律地位和本法的生效日期。

再看其他环境资源法律的内容。由于篇幅所限,这里不能一一列举各项其他法律的内容,只能做一个概括介绍。这些法律可分为三类,即《大气污染防治法》等污染防治型法律、《森林法》等自然保护型法律和《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律。这些法律的内容,主要是对特定环境因子的保护和特定事项的专门规定。一般而言,这些法律都分为总则和分则两大部分。总则部分主要包括对立法目的、特定环保领域的行政体制等问题的规定。分则部分通常包括若干章,其内容主要是关于特定环境因子的保护或特定事项的制度安排以及关于法律责任等方面的规定。

将《环保法》的内容与其他环境资源保护法律的内容做一比较,可以看出后者基本上是《环保法》的延伸和细化。这些法律的总则,基本上是《环保法》的总则在这些法律所针对的领域里的反映。例如,《环保法》总则关于环保行政体制的规定在这些法律的总则中细化为关于特定环境因子或事项的环境行政体制的规定。《环保法》第二章关于一般性环境管制制度和措施的规定,在这些法律中延伸为关于特定环境因子和事项的管制制度和措施的规定。《环保法》第三章关于保护和改善环境的规定和第四章关于防治环境污染的规定,有很多被拓展为专门法律,例如《大气污染防治法》等污染防治型法律、《森林法》等自然保护型法律和《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律。《环保法》第五章关于法律责任的规定也在其他环境资源保护法律中得到延伸,延伸到它们所针对的特定环境因子的保护或特定事项的规范上。

其他环境资源保护法律多为《环保法》的延伸和细化这一现象表明,《环保法》具有某种基础性,例如为其他的针对具体环境问题或环保事项的法律提供基本的行政体制安排、对跨问题、跨领域的一般性环境管理制度做出规定等。对这些环境保护事业的基本事项做出规定是其他的环境资源保护法律所不能承担的任务。这种基础性体现了《环保法》的特殊性。

3.立法史提供的线索

现行《环保法》的前身《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称“《环保法(试行)》”)在我国环境法制建设中的历史地位也为查证《环保法》的特殊功能提供了线索。

《环保法(试行)》是我国第一部环境保护法律。它制定于1979年,一直“试行”到1989年,实施了整整十年。作为第一部环境保护法律,它的主要功能是在法律层面上落实1978年《宪法》中首次规定的有关环境保护的条款,[1]为我国环保事业的发展提供法律依据,为政府履行宪法规定的环保职能做出基本的制度安排,并为后来各项其他的环境资源法律的制定提供法律基础。在我国环境立法史上,《环保法(试行)》上承《宪法》环保条款,下启其他的环境资源保护法律。就下启其他环境资源保护法律而言,《环保法》起到了“奠基”的作用。现行《环保法》继承了《环保法(试行)》的这个特殊功能,仍然是一部环境资源保护领域里的“基础性”法律。

4.《环保法》“空心化”条款的反证

其他环境资源法律对《环保法》的延伸和细化,给《环保法》带来了所谓“空心化问题”。这个“空心化”指的是《环保法》中的一些条款被后来的其他环境资源保护法律所延伸和细化,因而与后来的那些法律相重复。假如删除处于这种状态的条款,《环保法》就会出现很多“空洞”。“空心化”就是对这种情况的形象化描述。仔细检查《环保法》,可以看到它“空心化”的面相当大,相当多的条款存在“空心化”问题。例如,《环保法》关于建设项目环境管理的规定,演化为《环境影响评价法》;关于保护野生动物的规定,演化为《野生动物保护法》;关于防治土地沙化的规定,演化为《防沙治沙法》;关于防治土壤贫瘠化、盐渍化、水土流失的规定,演化为《水土保持法》;关于海洋环境保护的规定,演化为《海洋环境保护法》;关于城市规划和城乡建设的规定,演化为《城市规划法》和后来的《城乡规划法》);关于废气、废水、废渣、粉尘、恶臭、放射性物质、噪声等污染的规定,演化为《大气污染防治法》、《水污染防治法》等一系列污染防治型法律和《循环经济促进法》、《清洁生产法》等关于关门事项的法律。

值得注意的是,《环保法》还存在一些其他环境资源保护法律所无法“空心化”或取代的条款。这些条款大都是《环保法》总则部分的条款。例如,关于“环境”定义的第二条,关于将国家制定的环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划的总体要求的第三条,关于单位和个人的保护环境的义务和对污染或破坏环境者的检举和控告权的第六条,关于国家环保行政体制的第七条等,都属此类。

《环保法》“空心化”了的条款反证那些未被“空心化”的条款的特殊性和必要性。正是那些没有被“空心化”的条款保存着《环保法》的特殊基因,显示《环保法》的特殊功能和存在价值。环保法》那些未被“空心化”的条款有一个共性,可以将其称之为“基础性”,即它们都是关于环境保护事业基本事项的规定,具有为环境保护事业提供基本制度框架的作用。例如,关于“环境”定义的第二条,规定了我国环境保护法律关系客体的范围;关于将国家制定的环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划的总体要求的第三条,规定了政府履行环保职能的财政保障;关于单位和个人的保护环境的义务和对污染或破坏环境者的检举和控告权的第六条,初步确立了我国环境保护法律关系的主体“单位和个人”(尽管含有计划经济时代的色彩)有关环境事务的权利和义务;关于国家环保行政体制的第七条,为政府履行环保职能提供了组织保障。这个“基础性”是其他环境资源保护类法律所不具有的。

由于有了《环保法(试行)》和《环保法》的这些“基础性”规定,《宪法》关于政府环保职能的规定才得到落实,环保事业的法律基础才得到充实,政府环保职能的履行才有初步的制度保障。这些条款规定的内容既是国家环保事业和政府履行环保职能所不可或缺的事项,又是不宜由其他环境资源保护法律来规定的事项。由此可见,“基础性”是《环保法》的特殊性;为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排,是《环保法》的特殊功能。根据这个特殊性和特殊功能,可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律,简称“环保事业基础法”。[2] 

二、发挥《环保法》的特殊功能,保障环保法律主体间的有效互动

为各类环保法律主体充分发挥作用提供法律保障,是《环保法》这种“环保事业基础法”的一项基本功能。《环保法》应当对环境保护法律关系的各类主体在环境保护事业中的法律地位和作用做出原则性的规定,使这些主体都能够明确自己的地位、角色、权利和义务,在环境保护事业中充分发挥作用,形成有效互动,共同促进环境保护事业的发展。现行《环保法》和其他环境资源保护法律偏重于对企事业单位和个体工商业者的管理,忽略了对作为管理者的政府的规范和制约和对作为监督者的“第三方”主体的监督权的保障,没有很好地发挥其“基础性”功能。这个缺陷从根本上制约着中国环境保护事业的发展和进步,是《环保法》的修订所应解决的关键问题。

1.环境保护法律关系主体的含义及类型

“环保法律主体”指的是因保护和改善生活环境与生态环境,或开发利用自然资源,或防止污染和其他公害而发生的法律关系中的各类主体如个人、法人和其他组织的总称。按照各种主体在环境保护事业中的不同地位和作用,可将其划分为三种类型。一为环境管理者即政府;二为各类法律意义上的排污者和资源开发者,主要是从事生产经营活动的企事业单位和个体工商业者;三为“第三方”主体,指的是除政府以外的所有法律主体,主要有国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关、公民、法人和其他组织。企事业单位和个体工商业者在不因从事排污和资源开发行为而处于被管理地位时,也属此类。

2.环保法律主体的地位和作用

(1) 政府

在环境保护法律关系中,政府应当只有一种身份即环境管理者。但在实际生活中,中国政府却表现出环境管理者和“间接的环境污染者或生态破坏者”双重身份。

作为“环境管理者”的政府。从管理的角度看,政府以其掌握的公共权力和公共资源来实施环境资源保护法律,监管企事业单位和个体工商业者的环境污染和生态破坏行为,用政府监管这只“有形的手”来保护市场这只“无形的手”所不能够有效保障和维护的公共环境利益。保护环境和生态是政府的基本公共职能之一。这一点,无论是我国《宪法》还是环境资源保护类法律都有明确的规定。为了使政府能够有效履行环保职能,现行《环保法》对环境保护行政体制等基础性问题做了初步的规定。

政府的环境管理的主要通过实施法律规定的各种环境管理和措施来实现。中国《环保法》和其他的环境资源保护类法律对这种环境管理制度和措施做了大量的规定。主要的环境制度和措施有环境影响评价制度、“三同时”制度、现场检查制度、排污许可证制度和法律责任追究制度等。从总体上看,环境污染和生态恶化的趋势尚未得到遏止,我国政府的环保履职离人民的要求还有较大距离。

作为“间接的环境污染或生态破坏者”的政府,这不是一个奇怪的提法。首先,作为经济发展的决策者,政府有可能成为“间接的环境污染或生态破坏者”。中国政府不是单纯的环境管理者。在中国的特殊国情下,政府不仅是环境管理者,而且是经济建设的主导者和主要驱动力量。政府的这个主导和驱动作用主要体现在它的经济开发规划,经济计划、投资和招商引资活动中。换言之,政府是经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者。也就是说,政府不仅是“裁判员”,也是“运动员”。作为经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者,政府的规划、计划、投资和招商引资如果没有协调好发展经济与保护环境的关系,没有充分考虑环境资源的支撑能力,从而做出有违科学发展的错误决策的话,政府就成了环境问题的制造者。政府的决策失误往往是深重的环境污染或生态破坏的原因。这一点,已经被大量的环境污染、生态破坏,乃至由环境污染或生态破坏引发的群体事件所证明。很多环境污染或生态破坏事件从表面上看,是企事业单位、个体工商业者的违法或违规,但其背后往往有这样或那样的政府决策失误、决策过程违法的痕迹。例如,自2005年以来,国家环保部门不断发起环境问责的“风暴”,一次又一次运用“行政限批”的手段。其所针对的,主要是有关的地方政府或政府有关部门的“积极”但错误的经济开发规划、计划、投资和招商引资活动。

其次,执法不力和行政懈怠也可能使政府成为“间接的环境污染或生态破坏者”。由于在政绩考核标准中,经济发展是首屈一指的“硬指标”。因此,地方政府对企业的环境污染和生态破坏行为常常 “睁一只眼,闭一只眼”,不愿对其实施限期治理等严厉的处罚措施。此外,企业和利益集团等的“寻租行为”,如行贿、利诱等,也使得许多地方政府充当着污染企业的“保护伞”。近年来发生的重大环境污染事件,许多都与政府监管不力有关。例如,江苏省仪征市某化工园区某些化工企业长期违法排放致畸、致癌、致突变的“三致”废水,对当地人民的健康带来严重危害。当地官方和民间人士从2006年起多次向上级反映该问题。但因有关企业是当地利税大户,当地政府对群众的强烈反应置之不理。直到2009年国家环保部出面干涉,新华社记者对该情况曝光,引起强烈社会反响,问题才得到当地政府的认真对待。又如,在世人震惊的2009年陕西凤翔县血铅污染事件中,当地政府在搬迁污染源周围的居民问题上的长期懈怠是导致居民,尤其是大量儿童的血液中铅含量严重超标的主要原因。再如,前几年,不少地方政府出台了诸如“企业宁静期”、对企业挂牌保护等“土政策”,公然违反国家环境资源保护法律的规定,禁止环境保护部门依法对企业的排污情况进行现场检查。

毫无疑问,政府不应当沦为“间接的环境污染或生态破坏者”。在修订《环保法》时,应当做出相关的制度设计,以制度来避免和纠正政府角色的这种异化和沉沦,回归它所应当扮演的唯一角色——环境管理者。这种制度设计,应当是《环保法》这样的“环保事业基础法”的主要功能和任务。

(2)企事业单位和个体工商业者

人类活动引发的环境问题,总体而言可分为环境污染和生态破坏两种类型。环境污染多为生产者或经营者在生产或经营活动中向环境排放污染物(废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等),造成环境质量下降而有害于人类生存。生态破坏多为生产者或经营者的不合理的开发利用活动所造成,如水土流失、土地沙化、地面塌陷、水源枯竭等。生产者和经营者引起的环境污染和生态破坏往往因引起法律事实的产生而引起法律关系的变化,它们因而成为环境保护法律关系的主体。[3]

在环境保护法律关系中,在涉及排放污染物或改变自然资源或生态环境的天然状况的情况时,企事业单位和个体工商业者的地位主要是被管理者。[4]法律规定其引起环境污染或生态破坏的行为要受到政府的管理和控制。我国环境资源保护类法律含有大量的关于管理企事业单位和个体工商业者的排污行为和开发行为的制度和措施,例如环境影响评价制度、现场检查制度、限期治理制度和各种追究法律责任的制度等。企事业单位和个体工商业者的生产和经营活动必须遵守这些制度和措施。

在我国环境资源保护类法律中,对企事业单位和个体工商业者的影响环境的生产和经营活动的管理,一是通过污染防治类法律、自然保护类法律和《环评法》、《清洁生产法》等专门事项类法律规定的专门制度如例如《大气污染防治法》规定的二氧化硫控制区制度进行,二是通过《环保法》规定的一般性环境监管制度和措施,例如污染物排放总量控制、“行政限批”、环保基础设施建设和监管、企业环保信用信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法等制度进行。在修订《环保法》时,应当与时俱进,根据现实需要和成功的实践经验,发展和完善一般性环境管理制度。

(3)“第三方”主体

“第三方”主体是相对于作为管理者的政府和作为被管理者的企事业单位和个体工商业者而言的。依法对政府和企事业单位和个体工商业者有关环境的行为进行监督和制约,督促它们遵守环境资源保护法律,是“第三方”主体在环境保护法律关系中的主要作用。这类“第三方”主体主要有国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关和公民、法人(包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位和个体工商业者)和其他组织。

国家权力机关。国家权力机关即各级人民代表大会在环境保护法律关系中的地位和作用主要是制定规则即立法和监督规则的遵守和执行。就监督而言,国家权力机关的作用主要是依法监督政府即行政机关有关环境的行政行为的合法性。国家权力机关的监督是法律监督。由于政府工作要对国家权力机关负责,国家权力机关的监督是政府环保履职的最有力的监督。就《环保法》修订工作而言,重要的是研究如何进行政府环保履职监督的制度设计,更好地发挥国家权力机关对政府有关环境的行政行为的监督作用。

国家检察机关。国家检察机关即各级人民检察院在环境保护法律关系中的地位和作用主要是依法起诉涉嫌环境犯罪者,追究环境犯罪者的刑事责任。当前,有些地方的人民检察院尝试涉足环境公益诉讼。从监督和制约的角度看,人民检察院的检察权是预防和纠正政府官员和企事业单位和个体工商业者的环境违法行为的一项重要权力。《环保法》的修订工作应当研究如何更好地发挥检察机关在环保事业中的作用。

国家审判机关。国家审判机关即各级人民法院在环境保护法律关系中的地位和作用主要是通过审判权的行使来惩治违反环境法律的各类主体并对受害方提供法律救济。法院参与环境保护法律关系主要通过环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼。在修订《环保法》时,应当研究如何更好地发挥人民法院在环境保护法律关系中的作用。

公民、法人(包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位和个体工商业者)和其他组织。在环境保护法律关系中,公民、法人(包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位和个体工商业者)和其他组织是数量最多,最经常的监督者。其中公民和公民团体经常站在社会公益的立场上代表社会良知,一方面监督企事业单位和个体工商业者的影响环境的行为,另一方面监督政府的环保履职情况。随着环保意识和民主法制观念的进步,中国公众参与环保的热情和积极性在不断高涨,这从民间环保组织的发展态势上可见一斑。

公民、法人和其他组织在监督政府环保履职和企事业单位和个体工商业者等排污者和开发者中发挥着重要作用。首先,环境问题的整体性和复杂性决定了依靠政府力量不足以达成维护和改善生态环境的任务,需要更广泛的社会力量的参与。公众可以作为政府力量的“补充”,监督各类企事业单位和个体工商业者的环境污染和破坏行为。政府的执法资源总是有限的,而公众的视线却可无处不在。许多环境污染和生态破坏现象是由公众首先发现并揭露的,如2009年陕西凤翔血铅污染事件,就是源于村民的体检结果。其次,政府并非全知全能、德行完备的圣者,决策失误、违法作为、懈怠不为等“政府失灵”现象普遍存在。尽管行政机关的内部监督可以实现一定的预防功能,但其利益在某些方面毕竟具有“一致性”,这种天然的利益联系无疑会削弱内部监督与制约机制的运行效果。因而,来自公众的外部监督就显得不可或缺。例如,政府主导的厦门PX项目,其最终的撤销,不能不归功于公众的强烈呼声。公众已经成为防止和纠正在环境资源保护问题上的“政府失灵”的重要力量。

目前环境法律中普遍缺乏保障公众参与环境管理、行使监督权的具体的、可行的法律机制。现行《环保法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。遗憾的是,这条原则性规定没有得到后续法律法规的充分展开。在参与“无门”,监督“无路”的情况下,公众常常寻求非常规手段,如群体性“散步”、“静坐”、“围攻”行政机关等,引发群体事件。因此,建立明确的监督机制、为公众开辟顺畅的监督通道,也是新《环保法》难以回避的重要课题。所以,在修订《环保法》时,应当研究如何根据中国国情和环境保护实践经验,建立保障“第三方”主体的监督和“有序参与”环境管理的制度。当然,强调监督的同时,也要注意“有序”,或者说要强调理性参与,而非意气用事,因为环境问题往往是一个涉及政治、经济、社会、文化、科技等领域的高度复杂的问题。 

三、结语 

鉴于《环保法》是一部不可替代的、具有特殊功能的法律,修订《环保法》应当围绕其特殊功能展开。为各类环保法律关系主体在环境保护事业中形成有效互动提供法律保障,是《环保法》这种“环保事业基础法”的最重要的特殊功能。政府、企事业单位和个体工商业者和“第三方”主体是中国环境保护事业的“三驾马车”或三根支柱。环境保护事业的成功,离不开其中任何一方的作用和相互配合。因此,在修订《环保法》时,应当注意扩大和平衡它对环保法律主体的覆盖面,对这三者,尤其是对政府和“第三方”主体的法律地位和作用做出原则性的规定,为三者充分发挥各自的作用并形成良性互动提供完善的制度保障。在这样修改后,新的《环保法》必将鲜明体现其“环保事业基础法”特色,成为一部以规范和制约政府环保履职为主的法律。新的《环保法》将同其他的以管制企业等污染者和开发者为主旨的环境资源保护法律并行不悖,各司其职,相辅相成,共同为我国环保事业提供完善的法律保障。中国的环境法制建设必将由于《环保法》通过修订而定格为“环保事业基础法”而进入一个新的历史阶段。



*王曦,法学博士,上海交通大学环境资源法研究所所长、教授、上海交大环境资源法研究所《环保法》修订研究组负责人,中国法学会环境资源法研究会副会长,国际自然保护联盟环境法学院理事会理事,上海市人民政府参事。

[1] 1978年《宪法》第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”

[2] 必须说明的是,笔者对《环保法》的这一定位,依据的是它的特殊性和特殊功能,它与《立法法》的法律渊源分类依据是不一样的。由于分类依据不同,因此它们之间不具有可比性,不应当将这个“事业基础法”同《立法法》规定的法律分类名称混淆起来。我认为,也可将《环保法》称为“环保事业基本法”,但是称“基础法”更好,因为一来“基本法”的称谓容易同《立法法》的法律分类发生混淆,二来“基础”比“基本”更准确反映《环保法》的特殊功能。

[3]人们的正常生活活动也排放污染物,但在法律上这种排放不同于生产者或经营者的排放,它们一般不引起法律事实的产生即不构成法律关系变化的原因。在这个意义上,个人不是环境法律关系的主体

[4] 当然,它们享有合法生产、经营的权利。

 是否同意本文关于《环保法》特殊功能的观点?  

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