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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文四:建立科学决策制度,从源头规范政府环保履职  

2011-02-19 16:32:40|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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建立科学决策制度,从源头规范政府环保履职

罗文君*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:现行《环保法》在规定政府履行环保职能的科学决策制度方面存在缺陷。新的《环保法》应当:通过环境咨询委员会将各种环境利益主体组织起来表达自己的意见和建议;规定设立环境保护联席会议制度,使各有关部门共同应对环境问题;规定各级政府部门在做出可能对环境产生重大影响的决策之前,应当征求本级政府的环保部门和环境咨询委员会的意见;如果决策部门的意见与环保主管部门的意见没有达成一致,则应将争议问题提交本级政府环境保护联席会议讨论。

 

决策在现代行政管理活动中非常重要。它是行政活动的起点。正确的行政活动来源于正确的决策。党和政府高度重视决策的科学化和民主化。胡锦涛总书记在党的十七大报告中要求“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在实践中,有大量的环境污染和生态破坏事件源于政府决策的失误,从反面告诉我们建立科学决策制度的重要性。然而,现行《环保法》在政府履行环保职能的科学决策制度方面却存在比较大的缺陷。因此,在修订《环保法》时,应当弥补这个缺陷。新的《环保法》应当以科学发展观为指导,按照现代行政决策理论中对决策民主化、科学化与法治化的要求,结合国情,为政府履行环保职能规定完善的科学决策制度。

一、环境与发展综合决策制度

环境与发展综合决策是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡,科学决策。它体现了决策的“综合性”特征。长期以来,很多地方政府的经济发展规划、招商引资和兴办建设项目等决策,都是重经济而轻环保。最近对中国近20多年来发生的重大环境污染事件的实证研究表明,这些案件发生的原因有近80%与政府有关,其中有45%与政府只重经济、忽视环境资源保护的不科学决策有关。这种不科学的决策往往对环境、资源甚至人民群众的健康和生命带来巨大的危害。例如,在江苏省某化工园区污染事件中,当地政府为了引进利税大户企业,在选址决策中,居然将生产农药、氯碱、精细化工产品等致畸、致癌、致突变的重污染企业设在城市上风口,结果导致当地许多百姓得了呼吸系统疾病,有的甚至得了癌症,由此引发群众与当地政府关系十分紧张,流血械斗时有发生。同时,当地的生态环境也受到了严重损害。环境与发展综合决策制度正是为了避免这种决策失误而设计的制度。

为了建立环境与发展科学决策制度,新的《环保法》首先应当承认各种代表环境利益的主体参与行政决策的权利。新的《环保法》可以通过环境咨询委员会这种组织形式,将各种环境利益主体组织起来,使其对政府决策的意见和建议可以通过环境咨询委员会得到表达。其次,新的《环保法》应当规定政府环境信息公开,并建立政府环境信息公开程序,为各种环境利益相关者参与决策提供信息条件。再次,新的《环保法》应当规定各级政府及其部门在做出可能对环境产生重大影响的决策之前,应当书面征求本级政府的环保部门和环境咨询委员会的意见。最后,新的《环保法》应当规定,在决策过程中,如果决策部门的意见与环保主管部门的意见没有达成一致,则应将争议的问题提交本级政府环境保护联席会议讨论,经讨论后提出解决问题的建议,报请本级政府决定。通过这些程序性规定,新的《环保法》将最大可能地保证决策部门在决策中对环境利益给予充分的关注与考量。 

二、政府环境保护联席会议制度 

政府环境保护联席会议是保障政府科学民主决策的一项重要制度。它指的是为了加强政府职能部门间在环境保护上的协调配合,在政府统一领导下,其他职能部门参与研究与环境保护有关的重大政策、措施、计划、规划等事项的会议制度。它有助于政府各职能部门之间在环境保护方面沟通信息,做出统一决策,以改变长期以来各级职能门各自为政,忽视政府环保履职的情况。按照中国的环保法律,政府的许多职能部门都负有某一方面的环保职责,如土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,都有对其管理的资源进行保护的职责。但是,在实践中,这些部门往往更多关注如何利用这些资源的经济价值而忽视这些资源的环境与生态价值。在2005~2009年国家环保部每年都刮的“环保风暴”中,国电、华电、大唐国际这些大企业集团多次违法上项目,对当地的生态环境造成了严重的损害。按照国家环保法律,这些投资巨大的项目上马之前,都需要经过严格的环境影响评价程序并获得国家环保部审批同意。但是,几乎无一例外的是这些项目都是未批先建、“先上车、后买票”。其中,国土资源部门、城建部门、工商部门在审批过程中作出允许这些企业项目上马的决策时,都没有严格按照法律规定的程序要求企业出示环境影响评价文件,都只考虑项目可能产生的经济效应而给企业开了“绿灯”。而在这些部门为企业“开绿灯”之后,国家环保部又要尽全力去堵截、处理企业产生的严重污染损害后果。2009年,环保部副部长潘岳第四次环评风暴后坦言:“必须承认环保风暴的做法已经走到尽头,流域限批已经把环保部门手中的权力用到了极致,再狠一些的办法我们没有了。”这凸现出一种极大的无奈。本来,国土资源部门、城建部门、工商部门、环保部门都是统一于政府的职能部门,它们之间的职能并没有本质上的矛盾。但是,在环保风暴案中所显示出来的就是环保部门与国土资源部门、城建部门、工商部门是对立的、矛盾的。这种政府各部门之间决策打架的局面严重破坏了政府职能本身的统一性,是政府履职极不规范的一种表现。为了改变这种局面,新的《环保法》应当规定设立环境保护联席会议制度,使政府定期举行环保联席会议,各有关部门共同研究、审议与环境保护有关的政策、法规、规划和计划等,真正做到经济发展与环境保护统一、综合决策。 

三、环境咨询委员会 

事实上,仅凭政府官员经验决策很容易造成错误决策。在不正确的发展观支配之下所做出的决策更容易如此。过去发生的许多重大环境污染事件,如陕西凤翔县血铅案、湘渝黔“锰三角”污染案、四川盐边磷污染案、河北省廊坊市夏垫村癌症村案等,无不如此。通过为政府决策单位以外的各种环境利益主体提供发表意见的机会,环境咨询委员会制度可以克服传统政府决策过程中主要以政府官员经验决策为主的不足。为了使各种环境利益主体能够合法有序地参与政府有关环境问题的决策,避免政府决策失误,新的《环保法》应当规定各级政府设立环境咨询委员会。新《环保法》可以规定,环境咨询委员会是环保专家学者、环保资深人士、社会团体代表和其他人士组成的顾问机构,主要负责对政府的环境保护工作和重大决策活动提供有关环境保护方面的决策建议,并可以帮助政府就特定环境问题和事项展开调查研究,提出调查报告等。 

四、有重大环境影响的行政决定和规划备案制度 

有重大环境影响的行政决定和规划备案制度要求各级政府及其部门在做出有可能对环境带来重大影响的行政决定和规划时,将这些决定和规划报同级环保主管部门备案。这项制度的实行,一方面有利于政府环保部门及时了解其他部门有关环境的行政行为,另一方面有利于克服现行《行政诉讼法》的不足。在行政诉讼中,只有“具体行政行为”具有“可诉性”,才可能接受到行政相对人的监督与制约。政府的抽象行政行为不能通过《行政诉讼法》受到监督与制约。但这些抽象行政行为往往会对社会和环境资源本身带来严重的损害。例如,过去不少地方政府盛行的对高利税重污染企业提供“挂牌重点保护”或“静营期保护”的做法,就是这类行政行为。有重大环境影响的行政决定和规划备案制度为规范政府的这种抽象行政行为提供了一个新的途径。这一制度虽然不能对政府的不利于环境的抽象行政行为提供硬性约束,但是,通过备案可以让环保主管部门、环境咨询委员会及时了解到政府作出的抽象行政行为的信息,并可以就其中不利于环境的不合理决定提出建议。因而它也是一种保证决策科学化的制度。 

五、重大决策建议的环境影响论证制度 

政府的重大决策往往关系国计民生的重大问题。在地方政府层面,一些关系本地区经济发展的关键性决策,如地方经济发展规划、招商引资、兴办建设项目方面的决策,属于此类。这类决策如果失误往往对环境与资源带来严重污染与破坏。因此,应当在决策建议阶段就对其进行环境论证,以便尽早发现问题,避免决策失误。为此,新的《环保法》应当规定县级以上人民政府及其部门在提出可能对环境造成重大影响的政策或其他决策的建议之前,应当对该建议进行环境影响论证。在进行论证时,应当邀请相关级别的政府环保主管部门和环境咨询委员会参与论证,并听取其意见。论证应当分析和说明重大决策如何付诸实施,以及将会带来的环境影响,论证报告应当作为有关部门做出最后决策时的参考依据。新《环保法》的这一制度使政府决策可能产生的环境影响在决策建议阶段就被评估到,最大可能地防范重大决策可能产生的不利环境影响,充分体现了在经济、社会发展过程中,政府对环境利益的关注。

上述各种有助于政府科学决策的制度,近年来在很多地方都取得了成功的经验。在修订《环保法》时,应当吸收各地的成功经验,为政府有关环境问题的决策的科学化、民主化、法治化做出必要的制度安排。





* 罗文君,湖北第二师范学院经管学院讲师,上海交通大学凯原法学院博士生,美国Pace大学环境法研究中心访问学者,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

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