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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文五:完善各类环境生态区划和规划制度  

2011-02-19 16:33:10|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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完善各类环境生态区划和规划制度

周卫*

   

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:主体功能区划制度、环境功能区划和生态功能区划制度,以及重点区域、流域生态保护规划制度,是各级政府经济开发和社会发展规划的不可缺少的科学依据。新的《环保法》应对此做出相应的规定,并对各类环境生态区划和规划的严肃性和权威性加以维护。

 

本文所谓“各类环境生态区划和规划制度”是主体功能区划制度、环境功能区划和生态功能区划制度,以及重点区域、流域生态保护规划制度的总称。这些区划和规划都是在环境科学、生态科学、管理科学和统计与运筹科学等学科的基本原理的指导下,以通过对国土(包括海洋)的生态环境特征和功能的调查和评价得出的环境、生态和资源对人口、经济和社会发展的支撑能力,来确定全国和各地方的国土(包括海洋)的人口、经济和社会发展目标和环境、生态和资源保护目标。其最终目的是确保环境与资源的合理利用,促使环境和生态向着可持续的方向发展。因此,它们是各级政府经济开发和社会发展规划的不可缺少的科学依据。制定这些区划和规划是政府科学决策所不可缺少的环节。 

一、主体功能区划制度 

主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发密度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局。主体功能区划属于综合性区划,服务于经济发展规划、产业结构布局、城市发展规划,具有基础性、综合性和战略性特点。[1]“主体功能区划”这个概念在国家政策层面提出是2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划(2006~2010)纲要》。2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出要编制“全国主体功能区划”,并要求2007年底之前必须完成全国主体功能区划编制工作。全国各省主体功能区划工作也于2009年基本结束。根据十一五规划以来积累的相关政策经验,为确保主体功能区划的编制包含对资源承载力、环境缓冲力、区域生产力、进程稳定性及管理协调力五方面要素的考虑和权衡,实现科学决策的目标,新的《环保法》应当规定各级人民政府应当根据本地资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策,明确不同区域的功能定位和发展方向,分别实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。 

二、环境功能区划和生态功能区划制度

环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异,对区域进行的合理划分,其目的是基于区域空间的资源、环境承载能力,通过辨析面临的环境问题和环境保护压力,分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。[2]生态功能区划,是指在分析研究区域生态环境特征与生态环境问题、生态环境敏感性和生态服务功能空间分异规律的基础上,根据生态环境特征、生态环境敏感性和生态服务功能在不同地域的差异性和相似性,将区域空间划分为不同生态功能区的过程。[3]二者虽然都建立在区划原理基础上,但各有侧重。环境功能区划主要建立在环境科学理论基础上,侧重于结合总量控制和达标排放手段实施环境管理,而生态功能区划主要建立在生态学理论基础上,基于一种更全面的视角、更整体的方法对综合生态系统的所有要素给予整合,以保护生态系统持续的调节和供给功能。

为控制大气污染和遏制酸雨恶化趋势,中国自1998年1月开始实施二氧化硫和酸雨两控区的划分方案。其后,各个地方先后开展了大气、水、噪声等环境要素控制层面的环境功能区划,2002年国家环保总局还主持汇总了全国的水环境功能区划成果,基本覆盖了我国所有河流干流和一级支流。2000年,随着国务院《全国生态环境保护纲要》的颁布,生态功能区划制度在环境功能区划的基础上进一步发展起来,生态指标和生态系统的相关性得到重视,生态功能区划成为各地生态省建设和制定生态环境保护与建设的依据。

在修订《环保法》时,应当总结多年来中国在环境和生态功能区划方面的探索所取得的经验,从编制主体、编制依据、编制内容、保障措施等几个方面对环境功能区划和生态功能区划做出原则性规定。新的《环保法》应当规定:县级以上人民政府应当根据国土主体功能区划、国家和地方环境质量标准制定本辖区的环境功能区划和生态功能区划;环境功能区划应当规定环境质量目标和污染物排放控制目标;生态功能区划应当包括生态功能区划的指导思想、基本原则和目标、区划方法与依据、区划方案、生态功能区类型及概述、重要生态功能区域和生态功能区划实施的保障措施等内容。 

三、重点区域、流域生态保护规划制度 

重点区域、流域生态保护规划,是以特定区域或流域单元为基础制定的生态建设和环境保护重点专项规划。它是在中国实施多年的重点区域、流域的污染防治规划的基础上发展而来的,是一种“自下而上”的环境管理路径:一方面,保有地方性、区域性、针对性的特点,另一方面,需要在污染防治规划的基础上,从单一要素控制走向综合生态指标的平衡。在修订《环保法》时,应当充分利用有关部门和地方在这方面的成功经验,将制定和实施各类环境生态区划和规划作为一项制度规定下来,使之成为保障政府的人口、资源、环境、经济和社会发展决策的科学性的重要制度。新的《环保法》应当规定县级以上人民政府环保部门应当会同有关部门制订重点区域、流域的生态保护规划,并将重点区域、流域的生态保护规划纳入国民经济和社会发展规划和财政预算。 

四、保障各类环境生态区划和规划的权威性 

“规划规划,墙上挂挂”,是人们讽刺规划的权威性的一种说法。在实际生活中不乏地方政府在规划经济发展、招商引资和兴建建设项目时违背原有的好的规划而造成严重的环境污染或生态破坏后果的例子。因此,在修订《环保法》时,应当对维护各类环境生态区划和规划的严肃性和权威性做出规定。

首先,应当协调各类环境生态区划和其他行政规划的关系。新《环保法》拟赋予环境功能区划和生态功能区划一定的约束力,以确保其他行政规划与之协调。由于环境功能区划或生态功能区划一般不对公民产生直接具体的权利义务关系,因而应在立法中强调其对城市总体规划、土地利用规划和各专业规划、专项规划和区域开发利用规划的指导性,以避免类似厦门沧南由于区划和规划的定位混乱导致居民集体抵制引进PX项目的事件再现。

其次,各类环境生态区划和规划的制定过程中公众的有效、广泛参与,有助于提高规划和区划的严肃性和权威性。因此新的《环保法》应当为公众参与各类环境生态区划和规划的制定或修改过程规定程序性保障。新的《环保法》应当确认公众参与、专家论证作为编制或修改环境资源区划和规划的必经程序,要求县级以上人民政府编制或修改主体功能区划、生态环境功能区划、以及重点区域、流域生态保护规划时,应当邀请同级环境咨询委员会参与,并向社会征求意见。

最后,严格的修改程序有助于防止各类区划和规划被任意修改。新的《环保法》应当为各类环境生态区划和规划的修改规定严格的程序,包括关于区划和规划的动议、讨论和表决的原则性要求。





* 周卫,法学博士,深圳大学法学院副教授,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

[1] 参见王金南、张惠远、蒋洪强:《关于我国环境区划体系的探讨》,载《环境保护》2010年第10期,第29-30页。

[2] 张惠远:《我国环境功能区划的框架体系的初步设想》,载《环境保护》2009年第18期,第8页

[3] 蔡佳亮、殷贺、黄艺:《生态功能区划理论研究进展》,载《生态学报》2010年第11期,第3019页。

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