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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文六:与时俱进,发展和完善一般性环境监管制度  

2011-02-19 16:33:36|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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与时俱进,发展和完善一般性环境监管制度

王小钢*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:几十年环境管理实践中已涌现出很多适应新时代特点的环境监管制度,其中得到广泛运用并取得良好效果的主要有污染物排放总量控制、“行政限批”、环保基础设施建设和监管、企业环保信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法,等等。修订《环保法》时可以将其上升为法律制度,使其具有更强的约束力和更高的稳定性。此外,还有一些诸如违法者改正方案、跨界环境污染防治和监管等环境监管制度,是亟需设立的一般性环境监管制度,也应当在新《环保法》中予以规定。

 

政府履行环保职能的主要途径之一是政府管制,主要表现为行政机关依据环境保护法律规范和标准,对影响环境的各种法律主体进行监督和执法。政府环境管制的依据是规定政府环保职能的法律,载体是法律规定的各种环境监管制度。

环境监管制度是中国政府履行环保职能的主要手段和途径。中国政府实行的环境监管制度可以分为两大类:一类是一般性环境监管制度;另一类是特殊性环境监管制度。一般性环境监管制度是指由《环保法》这样的“环保事业基础法”规定的,广泛适用于环境资源保护领域的环境监管制度,例如1989年《环保法》规定的环境监测、定期发布环境状况公报、限期治理和环境污染事故处理等制度。后者是指由污染控制类、自然资源保护类和专门事项类环境法律规定的,适用于环境资源保护领域里特定范围、事项或活动的监管制度,例如《大气污染防治法》规定的二氧化硫控制区、《野生动物保护法》规定的禁猎期和《清洁生产促进法》规定的清洁生产审核等制度。

现行《环保法》规定的环境监测、定期发布环境状况公报、限期治理和环境污染事故处理等环境监管制度应与时俱进,根据新时代的特点不断完善。为了深入贯彻落实科学发展观,努力建设资源节约型和环境友好型社会,更好地协调环境保护与经济发展的关系,中国环境管理实践中涌现出很多适应新时代特点的环境监管制度。其中得到广泛运用并取得良好效果的环境监管制度主要有污染物排放总量控制、“行政限批”、环保基础设施建设和监管、企业环保信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法等制度。修订《环保法》时可以将其上升为法律制度,使其具有更强的约束力和更高的稳定性。此外,还有一些诸如违法者改正方案、跨界环境污染防治和监管等环境监管制度,是亟需设立的一般性环境监管制度,也应当在新《环保法》中予以规定。 

一、污染物排放总量控制制度 

污染物排放总量控制制度是指政府对辖区内的主要污染物排放总量进行控制的一系列措施。在经济快速发展阶段,单靠浓度控制已经无法有效应对环境压力普遍增大的问题。污染物排放总量控制可以缓解主要污染物排放量的激增。新《环保法》应规定,国家应当将二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化物等主要污染物纳入排放总量控制指标体系,将主要污染物排放总量控制指标作为约束性指标纳入国民经济与社会发展计划。地方各级人民政府应当制订主要污染物排放总量削减目标和达标时间表,并向社会公布。 

二、“行政限批”制度 

“行政限批”制度包括“区域限批”和“行业限批”等一系列措施。“区域限批”是指环境保护主管部门暂停审批未按期完成主要污染物排放总量削减目标、环境污染严重或者生态破坏严重的区域内所有可能造成较大环境影响的新建项目的环境影响评价文件。“区域限批”又可以划分为“行政区域限批”、“流域限批”和“工业园区限批”。例如,2007年7月3日,原国家环保总局宣布对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的六市二县五个工业园区实行“流域限批”。[1]“行业限批”是指环境保护主管部门暂停审批环境污染严重的行业内所有可能造成较大环境影响的新建项目的环境影响评价文件。“行政限批”可以在很大程度上减少高污染企业的增生。立法者在修订《环保法》时应写入“区域限批”措施和“行业限批”措施。环境保护行政限批办法,由国务院环境保护主管部门另行制定。环境保护主管部门做出的行政限批决定应当向社会公布。 

三、环保基础设施建设和监管制度 

环保基础设施建设和监管制度是指污水处理厂、污水管网、垃圾收集、运输和处理设施等环境保护基础设施的建设和监管措施。环保基础设施建设和监管是中国环境监管领域的一个薄弱环节。环保基础设施建设缺乏资金支持,环保基础设施监管也经常付诸阙如。新《环保法》应规定,县级以上地方人民政府负责规划、投资和建设污水处理厂、污水管网、垃圾收集、运输和处理设施等环境保护基础设施。国家应当通过转移支付为环保基础设施建设提供资金支持。地方各级人民政府应当建立健全环保基础设施建设的多元化投融资机制。环境保护主管部门应当监管环境保护基础设施的运行。 

四、政府企业环保信息管理制度 

政府企业环保信息管理制度主要包括两部分。其一是政府对企业环保信息的收集和管理,其内容主要是要求企业申报和登记排污信息和建立企业环保诚信档案。其二是政府对企业环保信息的应用,其内容主要是将企业的环保诚信信息将作为政府环境管理、财政支持、政府采购的参考依据,并作为银行信贷、外贸出口、企业信用和企业上市等方面的参考依据。环境污染往往是企业生产经营活动的负外部性结果。企业是典型的“经济人”,追求自身利益最大化,它一般不会主动去减少排污。因此对企业需要制度约束。这种约束要足以使企业产生的外部成本内部化。现行《环保法》里规定的约束企业的制度力量是不够的,明显存在着“企业守法成本高、违法成本低”的制度漏洞。2007年9月,由原国家环保总局与美国环保协会共同完成的《中国环境监察执法效能研究项目总报告》显示,中国企业在环境污染方面违法与守法成本相差46倍。新的《环保法》通过建立企业环保诚信档案,并将环保诚信档案作为银行信贷、外贸出口、企业信用和企业上市等方面的参考依据,必将迫使企业重新认真衡量守法和违法的成本。

这项制度已经具有相当多的,比较成功的地方实践经验。原国家环保总局自2003年起在七个省市进行企业环境保护行为信用等级评价试点。重庆市为此出台了《重庆市企业环境行为信用等级评价暂行办法》。[2]

五、环境应急管理制度 

1989年《环保法》简单地规定了环境污染事故处理制度。2007年第十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》规定了突发事件的应急管理制度。从社会学角度讲,当前环境应急管理是风险社会背景下的社会动员。一些地方政府负责人认为,通过隐瞒一些环境信息可以避免公众恐慌心理的蔓延。其实,风险社会实际上是公众不知道损害是否发生、何时发生以及如何发生的社会。地方政府越是隐瞒环境信息,公众恐慌情绪就越容易产生和蔓延。因此,及时向社会公开真实环境信息是环境应急管理的一个重要要素。2005年松花江污染事件和2007年厦门PX事件都例证了环境信息公开的重要性。公布虚假环境信息或者延迟公布真实环境信息,都会加剧公众恐慌心理,甚至可能导致大规模群体性事件。新《环保法》应规定,各级人民政府应当建立保证上、下级人民政府环境应急处理和决策信息通报机制并保证交流渠道畅通。环境保护主管部门应当会同有关部门制定环境污染事故和其他环境紧急状态应急方案。发生环境污染事故或者其他危害环境的紧急状况时,环境保护主管部门和其他有关部门应当立即启动应急方案,向上级政府环境保护主管部门报告,通报可能受影响的地区的环境保护主管部门,及时向社会公开环境信息,并及时采取应急措施,控制、减轻或者清除污染。控制、减轻或者清除污染所发生的费用由导致环境污染事故或者造成危害环境紧急状况的责任者承担。 

六、公布严重违法排污者制度 

公布严重违法排污者制度是指环境保护主管部门定期在指定媒体上公布其管辖范围内的造成环境污染的严重违法排污者的名单的一系列措施。公布严重违法排污者是参与式和开放式环境监管的一种形式。环境辽宁省环保局在2006年10月向社会公布了沈阳市康平纸业有限责任公司等10家严重违法排污企业。[3]相对于行政罚款,污染企业往往更害怕被曝光。公布严重违法排污者名单可以刺激污染企业遵守环境法律、预防和治理污染。新《环保法》应规定,环境保护主管部门应当定期在指定媒体上公布其管辖范围内的造成环境污染的严重违法排污者的名单。环境保护主管部门认定的造成环境污染的严重违法排污者,应当在名单公布之日起一年内,每季度在所在地主要媒体、相邻社区以及敏感点如实公布其污染物排放情况和所采取的环境保护措施等环境信息,并将向社会公布的情况报环境保护主管部门备案。对纠正严重环境污染,达到污染物排放标准的排污者,环境保护主管部门将其从造成环境污染的严重违法排污者名单中去除,并及时在主要媒体上公布。 

七、联合执法制度 

联合执法制度是指环境保护主管部门与有关部门联合对环境污染和破坏行为进行检查和处理的一系列措施。环保是政府的基本职责,环保执法往往涉及环境保护主管部门和有关部门的分工合作。联合执法是合作式和开放式环境监管的一种形式,体现了环境保护主管部门与有关部门的分工合作。新《环保法》应规定,环境保护主管部门在法律授权的范围内,联合有关部门对污染环境和破坏生态等违法行为进行检查和处理。有关部门应当在职责范围内对违法行为依法做出处理,并将处理结果及时反馈给环境保护主管部门。环境保护主管部门应当及时向社会公布联合执法的情况。 

八、违法者改正方案制度 

违法者改正方案制度是环境保护主管部门和违法者会商纠正违法行为的任务、步骤和期限的一系列措施。违法者改正方案制度是美国、荷兰和巴西等国政府环境监管的一种常用工具。违法者改正方案是合作式和回应性环境监管的一种形式,通过相对柔性的执法方式来实现遵守环境法律的目的。新《环保法》应规定,环境保护主管部门发现违反环境保护法律的行为,除依法应当决定停业、关闭的和紧急情况以外,都应当立即向违法行为人发布命令,命令其在一周内来环境保护主管部门会商改正方案。改正方案应包含关于纠正违法行为的措施、效果、限期等规定。环境保护主管部门应当向社会公布改正方案。实行违法者改正方案制度的好处,是给违法者一个改过的机会,避免生硬执法所可能带来的遗留问题如职工就业问题等。 

九、跨界环境污染防治和监管制度 

跨界环境污染防治和监管制度是指国务院环境保护主管部门会同有关部门和省级人民政府磋商防止跨界环境污染的一系列措施。单靠某个省市的力量,不能解决跨界环境污染问题。因此,跨界环境污染防治和监管是合作式和责任性环境监管的一种形式。新《环保法》应规定,省、自治区、直辖市人民政府应当积极治理本行政区内的环境污染,防止跨界环境污染的发生。国务院环境保护主管部门应当会同国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府,制定跨界环境质量考核办法。

环境监测、定期发布环境状况公报、限期治理、污染物排放总量控制、“行政限批”、环保基础设施建设和监管、企业环保信用信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法、违法者改正方案、跨界环境污染防治和监管等一般性环境监管制度是法治政府的合作式、参与式、开放式、回应性和责任性环境监管方式,也是政府依法干预经济活动和矫正负外部性的“有形的手”的载体。





* 王小钢,法学博士,吉林大学法学院讲师,英国爱丁堡大学访问学者,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员

[1] 孙钰:《“流域限批”探索流域治污新路》,《环境保护》2007年第14期。

[2] 肖芸香:《重庆公布企业环保信用等级》,《中国环境报》2005年10月25日,第1版。

[3] 丁冬:《辽宁公布十家违法排污企业》,《中国环境报》2006年10月17日第1版。

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