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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文三:理顺职能,确保政府环保履职的统一性  

2011-02-19 16:31:52|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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理顺职能,确保政府环保履职的统一性

邓旸*

 

 (此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:《环保法》应当在法律上明确环保职能及其履行不是环保部门一家的事,而是各级政府和政府各个部门的共同责任。在修订《环保法》时,(环境管理实践中,)应当吸取现实的经验和教训,将有名无实的“统一监督管理,分工负责”制(有名无实,应)改为“综合协调,分工负责”制,让环保部门摆脱“说了不算’的尴尬境地。

 

一、消除政府环保履职的不统一现象

如何既能保障经济高速增长,又能履行好环境保护职能,政府任重而道远。经济的持续高速增长和人民群众日物质生活的改善表明政府履行经济发展职能成效卓著。但是,政府在贯彻环境保护这一基本国策,履行环境保护职能方面却是差强人意。“GDP至上”的风气让政府官员的政绩观严重扭曲;先发展,后治理的观念在很多时候让政府及其官员忽视环保。曲解的观点、错误的理念给了政府官员们很多弱化自身环境保护职能的理由。要真正实现可持续的经济发展,必须以法律的形式明确和统一各级政府和政府各部门的环保职能的履行,彻底改变过去那种环保职能的履行在一部分政府部门中“硬”,在另一部分政府部门中“软”;在中央政府中“硬”,在地方政府中“软”的局面。

    事实表明,各级政府和政府各部门履行环保职能的不统一是引发或加重环境问题的重要原因之一。政府环保履职存在三个“不统一”,它们是中央政府与地方政府环保履职不统一、地方政府间环保履职不统一和政府各部门之间环保履职不统一。

    中央政府与地方政府环保履职的不统一,主要表现为地方政府为了追求经济增长的政绩,容忍,放纵,甚至保护环境违法行为,而中央政府对其缺乏有力的制约手段。举例来说,2005年起至今,国家环境保护部(原国家环境保护总局)几乎每年都会发起媒体所谓的“环保风暴”执法行动。地方政府不认真履行环境保护职能,放纵、忽视环境违法行为导致的环境问题频发,与中央政府持续不断地重拳出击环境违法行为之间形成了明显的差异。“环保风暴”实质上是中央政府环境保护部门针对环境违法行为背后的地方政府和政府部门的不作为或者乱作为的制约手段。例如,2007年的“环保风暴”中,针对一些地方和行业仍然无视国家宏观调控政策,在地方利益和部门利益的驱动下,不顾当地的环境资源限制和国家的产业政策,盲目发展钢铁、冶金、电力、化工等高耗能高污染产业的严重情况,原国家环保总局首次动用“区域限批”手段来遏制严重违规的行政区域、行业和大型企业,即停止审批除循环经济类项目外的所有建设项目,直到它们的违规项目彻底整改为止。尽管国家环保部一而再,再而三动用这种“行政限批”手段,但事实表明这种“行政限批”并没有从根本上遏制地方上在“唯GDP”发展观指导下的强烈的发展冲动。中央政府在地方政府的这种发展冲动面前,约束乏术。

    地方政府间环保履职不统一的问题与地方保护主义有关,更多的表现在地方政府之间在环境保护问题上协调不力和管理缺位。以太湖蓝藻事件为例。太湖的污染源分布在太湖及太湖流域的周边,跨越几个省一级的行政区域,多个的县一级行政区域。控污的责任在哪一方,十分模糊,方方面面似乎都有责任,又似乎都没有责任。在太湖蓝藻事件暴发后,各地方政府都能分析太湖污染原因,总结出自己是如何重视太湖治污的,却没有人去分析太湖污染的责任在谁,因为太湖是跨界湖泊,是“公家的湖”。同样在太湖流域,在行政区域的交界处发生因为环境污染导致的冲突也时有发生。例如,2001年浙江省嘉兴市秀洲区部分群众因不堪位于吴江的上游企业排污困扰,在临近江苏省吴江市边界的王江泾河流段修坝拦水,进而跨行政区域的群体事件。

政府各部门之间环保履职不统一集中体现为部门利益作祟,环境保护分管部门不重视环境保护,环境保护主管部门独木难支。在很多案例中,环境保护主管部门之外的其他政府部门在行政执法过程中忽视其环境保护职能,放松或放弃对污染行为的监管,最终导致重大环境污染事件爆发。通常表现为环境问题没有在源头上及时有效地处理,最终演化为恶性事件;甚至政府或政府部门抵制环境保护主管部门的监督或检查,使得环境问题长时间不能得以解决。例如2006年甘肃徽县铅污染事件爆发前期,当地村民曾多次就铅污染问题上访。由于当地信访局、乡政府都没有对铅污染问题引起足够的重视,忽视了其自身承担的环保公共职能,加之当地环保部门监督不力,最终导致当地铅污染事件的全面性爆发。可见在整个事件中,各个相关政府部门的忽视其环保职能的履行是造成环境污染事件的重要原因。

各级政府和政府各部门环保履职不统一的情况不仅带来了严重的环境污染和生态破坏,而且对社会安定、政府形象和环境法律的尊严带来的负面影响也是非常之大的。年年增长的环境信访案件的数量,新闻媒体的针对环境执法不力的批评之声不绝于耳,有时甚至因为环境事件处理不当引发了影响社会安定的聚众、游行、示威行动。在近些年的政府工作报告中,提及国家正面临的前所未有的困难和挑战时,“环境污染重”、“一些涉及人民群众切身利益的问题没有根本缓解”的语句几乎每年都有。有法不依,执法不严,“权比法大”,以“土政策”抵制环境法律的实施等情况普遍存在。政府每年投入大量的人力、物力和财力进行环境保护,实际效果却不能够让群众满意,实在是有损政府形象。

因此,当前亟需从中央到地方,以及政府的各个部门进一步明确并履行自身应当承担的环境保护职能,摆脱政府环保履职不统一的尴尬现状。修订《环保法》为理顺政府职能的分配,确保政府完整统一地履行环保职能提供了重要契机。

为落实科学发展观,增强发展的协调性,作为“环保事业基础法”的《环保法》应当在法律上明确环保职能及其履行不是环保部门一家的事,而是各级政府和政府各个部门的共同责任。各级政府和政府所有部门都有责任使其行政与政府的环保职能相统一。因此,在修订《环保法》时,应当一方面规定所有政府及政府部门均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进行一次检查和清理,以确定其是否存在与科学发展理念和环境资源保护法律相矛盾的地方。另一方面,应当规定各级政府部门在检查和清理的基础上,向上级政府提出将其现行职权、行政法规、政策和行政程序与科学发展观和保持一致的建议。通过这样的要求,修订后的《环保法》将鲜明地体现政府环保履职统一性原则,有力地促进经济发展与环境保护工作的协调。 

二、调整环保部门的职能,让其“说了算” 

多年来,人们总盼望着能用一剂“万灵丹”——提升环保部门的位阶——来助其实现对政府环保工作的“统管”。在2008年3月的国务院机构改革中,国家环保总局终于成功升格为环保部。就在人们认为环保部门从此可以“吐气扬眉”从严执法时,事实却出人意料。2009年6月11日金沙江中游水电开发项目被国家环保部责令停工进行整改。然而,被亮黄牌以后,华能和华电下属的两家水电站的施工仍在加班加点地进行。

为什么环保部门“说了不算”?笔者认为,一个重要原因在于现行《环保法》第七条对于环保部门“统一监督管理”的职能定位不符合中国政府环境管理的现实情况。以上案例表面上是环保部门与企业之间的关系,实际上却是环保部门与企业背后的其他各部门之间的关系。按照中国当前的行政审批体制,一个建设项目要获得“准生证”,往往需要经过环保、计划、建设、规划等多个部门的审批。据媒体报道,叫停的水电站除了环评文件没有获得核准外,水保、土地预审、移民安置等其他的工作在相关部委已经获得了审批。这一路“绿灯”下来,想要环保部来独自坚守环境保护“阵地”,其难度和压力是可想而知的。实践证明,环保部门实际上不能对其他部门履行其分工负责的环保职能进行“统一监督管理”。

建立和完善国家环保行政体制,是《环保法》的特殊功能和使命。在修订《环保法》时,应当吸取现实的经验和教训,将“统一监督管理,分工负责”制修订为“综合协调,分工负责”制,使法律的规定更加贴近现实,让环保部门摆脱“说了不算’的尴尬境地。

现行《环保法》第七条将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门,即常说的“统管部门”。应该说,将环保部门定位于执法监督部门,是符合环境管理实际的。但是,“统一”二字却给中国环境管理体制带来了很大的隐患。一方面,根据现有法律规定,环保部门与其它部门的执法地位平等,不存在领导与被领导的关系,它们之间只有在环境保护监督管理分工上的区别,环保部门无权干涉其他部门的经济发展规划、行政审批、拨款、招商引资等事务。这使得环保部门“统”不起来。另一方面,因为“统管”二字,分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角,自己是配角,有了成绩也是环保部门的,因而并不积极履行法定的环保职责。再加上法律对其他部门的环境行政不作为或乱作为几乎没有规定法律责任,更助长了这种做“甩手掌柜”的风气。在日常环境管理中,由于得不到其他部门的配合,“统管”部门变成了“光杆司令”——往往是环保部门单打独斗,电力部门不断电、工商部门不吊销执照、金融机构继续贷款……严重影响执法效果。不仅如此,环保部门还要拿出很大一部分精力来处理本该是分管部门的事。比如建污水处理厂,这本不是环保部门的职责范围,但目前环保部门不得不拿出很大的精力来做。而一旦出现了环境事故,“统管”部门又变成了“全管部门”——既然你叫环保部门,环境事故就由你承担责任——其他部门这时都把责任撇得干干净净。在重大污染事件中,往往只见环保局长受罚甚至引咎辞职,不见其他部门领导者承担责任。

此外,随着人们深化了对环境治理的认识,人们逐渐认识到,环境治理需要宏观调控,需要进行环境和发展综合决策,因此综合协调成为环境保护工作的重要内容。如果环保部门只是一个具体的“监督管理”部门,显然无法做好政府环境保护工作的综合协调。在现实中,各级环保部门真正从事的,不是“统一监管”,而是“综合协调”。环保工作做得好的地方,往往是环保部门的综合、协调和服务工作做得好的地方。

现行《环保法》对环保部门的职能定位,不仅在政府部门之间引起一些不必要的误会和矛盾,而且妨碍了政府统一和完整地履行环保职能。面对这一困境,国务院对完善环保行政体制进行了积极探索。国务院部门“三定”方案的制定见证了环保部门从“统一监督管理”转向“综合协调”的全过程。

自1998年,原国家环境保护总局承担了原国务院环境保护委员会的全部职能后,其《“三定”方案》新增了主要职责:“指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题;协调省际环境污染纠纷;组织和协调国家重点流域水污染防治工作。”这是中国环保部门职能定位的一个重要变化——由原来单纯的执法监督,逐步转变为综合管理与执法监督并重。这一变化的目的在于,一方面弱化“统管”带来的负面作用,另一方面强化环保部门的综合协调能力。2008年环境保护部《“三定”方案》在其“职责调整”中进一步强调:“加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责;加强环境治理和对生态保护的指导、协调、监督的职责”。这已明确表示,环保部门的职能已由“统一监督管理”转向“综合协调”,其主要职责在于统筹协调、指导、监督和服务。环境保护部部长周生贤也指出,环境保护部今后的职能配置将朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方向强化。

现行《环保法》关于环保行政体制的规定已经远远落后与现实中环保部“三定”方案的规定。“三定”方案作为国务院的规范性文件,法律效力低,不能为环保部门行使综合协调职责提供法律依据。从法理上说,成立一个新的行政机构或改变其职能范围必须有法律依据,也就是说要先立法后改制。近日《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出,“贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,具有划时代的重要意义”;“各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。”所以,将环保部门职能定位的重大变化规范化、制度化,是修订《环保法》的一项重要任务。

因此,本着从实际出发的思想,新的《环保法》应对环保部门的职能定位重新做出界定,改“统一监督管理”为“综合协调”,具体包括“统筹协调、指导、监督和服务”。这样的规定,不仅能够避免环保部门同其他部门之间不必要的矛盾,而且也有利于将政府环保职能同政府的其他公共职能更好地结合起来,使政府的环保职能真正得到统一、完整的履行。





* 邓旸,上海交通大学凯原法学院博士生,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

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