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王曦博客

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文八:把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来!  

2011-02-19 16:34:44|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来!

徐丰果*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:《环保法》特殊功能的一个重要方面,就是建立对政府影响环境的行为的监督和制约制度,确保政府对于经济发展的驱动能够以最小的环境资源代价产生最大的经济和社会效益。这种监督和制约,包括外部和内部两个方面。它们是保证行政机关依法积极行政的不可或缺的制度。在不改变现有体制的前提下,通过立法建立和完善这两方面的制度,不失为两全之计。

 

古希腊“达摩克利斯之剑”的典故告诉人们“临绝地而不衰”的道理。就政府环保履职而言,各种监督和制约制度就像悬在官员头上的“达摩克利斯之剑”,起着确保政府勤勉履行环保职能的重要作用。实践中大量严重的环境污染、生态破坏和相关的群体事件表明,不少地方政府在规划经济发展、招商引资和兴办建设项目时,偏重于GDP增长,忽视了对环境资源的保护,甚至忽视了人民群众的生命和健康。在实施环境资源保护法律方面,不少地方政府存在着行政懈怠或者乱作为。2007年潘岳副部长在接受记者采访时指出,政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位,已成为制约中国环保事业发展的严重障碍。他的这个论断,符合实际,可以从大量的环境污染和生态破坏事件中得到证明。不论理论还是实践经验都告诉我们,在制度上缺乏对有关环境的行政行为的监督和制约是这种行政懈怠和乱作为得以大行其道的一个重要原因。那么,如何解决这个问题呢?基本的办法是通过立法建立对政府履行环保职能的监督和制约制度,从法律上将政府置于政府内外双重监督和制约之下。只有处于这种监督和制约之下,政府官员才不敢消极对待政府的环保职能。《环保法》的修订,为建立和完善这项至关重要的监督和制约制度提供了一个宝贵的契机。因此,修订《环保法》的一项极其重要的工作就是弥补这个制度缺陷,建立政府环保履职监督制度,在法律上把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来。

对政府的监督和制约制度,分为外部监督和内部监督两个方面。外部监督,指的是行政部门以外的政治力量对行政行为的监督和制约制度,例如来自人民代表大会、法院、群众团体和公众的监督。内部监督,指的是行政机关在行政决策过程中的部门之间的监督和制约制度,例如环保部门对于其他部门的影响环境的行政行为的监督和制约制度和上级政府对于下级政府影响环境的行政行为的监督和制约制度。[1]

一、建立或完善政府环保履职的外部监督和制约制度 

就外部监督和制约制度而言,在修订《环保法》时,应当建立或完善以下几项制度。

1.信息公开制度

政府信息公开是公众行使监督权的前提。修订后的《环保法》应当要求各级政府环保部门依法编制政府环境信息公开目录,向社会公开政府环境信息,并为公众获取政府环境信息提供便利。在应当公开的政府环境信息中,应当包括政府环境执法信息。长期以来,一些地方政府为了地方经济利益,对企业的环保守法监督不严,甚至存在帮助企业规避环保法律的权力滥用行为。公布政府环境执法信息,有助于各方面对政府环境执法的监督。一些地方政府为了GDP增长率,不顾地方环境和生态系统的支撑能力,在招商引资中大力引进利税高的重污染企业,甚至对重污染企业挂牌保护,让重污染企业“先上车、后买票”,让其环境影响评价走过场。对这些权力滥用行为,现行《环保法》却没有相应的制度约束。因此,修订后的《环保法》还应当规定政府公开可能对环境带来不利影响的招商引资行政决策信息,让这类决策处于透明状态,接受社会的监督,避免决策失误。

2.公开听证会制度

公开听证会是公众监督政府环保履职的另一个重要途径。新的《环保法》应当规定对于与公众环境利益密切相关的重大决策事项,如编制规划、制定政策和审批建设项目等,除依法需要保密的情形外,政府必须通过听证会等形式公开听取公众意见,并及时向社会公布听证会结果。许多重大环境污染事件都与政府的决策失误有关。例如,在2009年曝光的陕西省凤翔县血铅污染事件中,陕西省凤翔县政府在引进重污染企业——铅锌冶炼企业东冶集团征地时,曾经受到当地村民的强烈反对。但是当地政府的领导“拍桌子决定引进东岭集团,下达死命令强制征地”。在引进之后,根据环境影响评价报告,在工厂1000米之内不能居住人,但当地政府部门认为500米就够了。在投产之初,政府承诺在三年内完成污染影响范围内的居民搬迁,但直到2009年8月血铅超标事件爆发,搬迁计划都一直未完成,以致最终给当地百姓的生命和健康带来严重的危害。对于类似凤翔县政府的这种错误决策,在现行《环保法》里没有相应的制度规范。公开听证会制度可以弥补这种不足。通过要求政府在编制规划、制定政策和审批建设项目等重大决策过程中,通过听证会等形式公开听取公众意见,可以监督政府正确行使权力,让政府在权力运用中认真考量广大公众的环境利益,为防止政府独断专行、擅自决策提供不可缺少的制约。

3.人大监督制度

自二十世纪八十年代以来,为了激励地方政府发展经济,中央政府通过财政分权和行政分权,赋予了地方政府较大的经济管理权。地方政府在发展本地区经济的过程中,有相当大的决策权和自由裁量权。这种权力对于地方政府发展经济无疑是不可或缺和相当重要的。但是在唯GDP政绩观的干部晋升制度激励下,一些地方政府及其官员把这种权力运用过度,使权力成了地方利益和个人利益得以实现的工具,从而让环境公共利益做出了巨大的牺牲。一些地方政府在招商引资中,实施“零税收”、“零地价”政策,对重污染企业进入实行“绿色通道”、“挂牌保护”,违反环境影响评价、“三同时”法律规定,由此造成了严重的资源破坏和环境污染。[2]对地方政府的这些权力滥用行为,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定比较抽象,不能形成实质性的约束,在现行《环保法》里也没有相关的规定。因此现行制度为地方政府及其官员滥用决策权留下了空间。

国家行政机关要接受国家权力机关的监督。中国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》对这种监督提供了基本依据和制度框架。在修订《环保法》时,应当根据国情和监督政府环保履职的需要,将这些法律的有关规定延伸和细化到环保领域。修订后的《环保法》关于人大监督政府环保履职的规定可以包括两个方面的内容。第一,规定各级人民政府应当每年向同级人民代表大会及其常委会报告环境保护工作,接受人民代表大会及其常委会的监督和检查。报告的内容包括环境保护目标的实现情况,环境保护规划、计划、预算的执行情况和环境保护法律、法规的执行情况等,特别应当报告人民群众普遍关心的环境事务。此报告应向社会公布并抄送同级环境咨询委员会。第二,规定各级人民政府应当根据同级人民代表大会及其常务委员会关于改进政府环保职能履行的决议和建议采取相应的整改措施。整改情况应当向同级人民代表大会及其常委员会做出专门报告,并向社会公布。这种制度安排能够保证权力机关形成对政府环保履职的实质监督。

4.环境公民诉讼制度

环境公民诉讼是一种以司法监督为后盾的公众监督制度。它起源于美国环境法,被很多国家的环境法律所借鉴。国外经验表明,它是一项行之有效的督促政府勤勉履行环保职能的制度。在修订《环保法》时,可以规定一个符合中国现阶段国情的中国式的环境公民诉讼制度。它的内容可以包括三个方面:第一,公民、法人和其他组织如果有初步证据证明地方人民政府或其主管部门有疏于履行本法或者其他法律规定的环境保护职责,如规划环评、行政限批、信息公开、公开听证会、工业开发区环境监管等,可以对该政府或政府部门发出书面通知,告之疏于履行职责的情况并要求其依法履行职责。第二,如果被告知的政府或政府部门在书面通知送达60日内仍未依法履行有关职责,则公民、法人和其他组织可就该事项向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院裁决其依法履行有关职责。第三,不论原告胜诉与否,人民法院可以判决被告为原告支付适当的律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用,以此减轻环境公民诉讼原告的经济负担。这个制度的创立将为我国公民监督政府环保履职提供一个新的重要途径。  

二、建立或完善政府环保履职的内部监督和制约制度 

内部监督,特别是狭义的行政监督,由于监督主体和被监督对象之间或相互隶属或在同一系统而在客观性、公正性方面常常受到质疑。但是,我们不可否认内部监督在保证行政机关积极作为、依法行政方面仍然是一个不可或缺的重要力量。由于政府内部经常有文件往来,信息相对及时、全面,加上对专业问题的了解更加科学,内部监督具有高效、及时、专业、全面等有利条件。因此,建立内部监督制度,发挥系统内部监督的作用,是促使政府积极作为、依法行政的一个重要手段。在中国环境管理的实践中,涌现出一批行之有效的用于监督政府环保履职的内部监督制度和措施。在修订《环保法》时,应当将其中可以上升到法律层面的制度和措施纳入《环保法》,使对于政府环保履职的监督和制约形成刚性制度。

1.约谈和环保履职行政建议

尽管与强有力的考核、问责这类监督方式相比,约谈和行政建议似乎显得既不强硬也非正式,但是它们往往“柔能克刚”,在监督主体与监督对象之间并无隶属关系时,约谈和行政建议既尊重了监督对象的地位和权力,又通过提醒、警示、告诫帮助监督对象坚守依法行政原则,实际上是在现有体制内对监督制度的一种完善。

谈话是行政监督的重要形式。例如2010年9月30日,在楼市调控悬在半空,人们对第二只靴子是否落下还在观望的时候,住房和城乡建设部、国土资源部和监察部发布《关于进一步贯彻落实国发〔2010〕10号文件的通知》,指出“住房城乡建设部、监察部等部门将对省级人民政府稳定房价和住房保障工作进行考核与问责。对政策落实不到位、工作不得力的,要进行约谈,直至追究责任。”住建部联合监察部约谈,力度自是不小。

在环保管理中约谈也已有先例。例如黑龙江省环保厅制定的《2009年黑龙江省松花江流域水污染防治规划项目建设推进工作方案》就规定“省政府分管副省长每季度听取项目建设进展情况汇报,对进展缓慢的,要与项目所在地的市(地)政府(行署)分管领导和县(市)长 ‘约谈’,并将‘约谈’情况向省、市(地)组织部门通报,作为各市(地)、县(市)政府(行署)以及责任人综合考核评价的重要参考。”根据该规定,黑龙江省主管副省长先后约谈五个城市政府分管领导。浙江省环保局局长徐震2009年3月就继续深入推进减排工作、加强各地环保工作,分别约谈了浙江省金华、衢州和绍兴三市政府主要负责人。2010年10月11日四川省政府召开总量减排工作专题会议,召集部分省级部门和减排重点地区共商攻坚克难举措,四川省副省长陈文华与九个减排重点地区政府副市长约见谈话。2010年7月山东省环保厅、监察厅更是联合出台了《突出环境问题约谈制度》。根据此制度,环保厅、监察厅将对存在突出环境问题的相关县(市、区)人民政府主要负责同志进行约谈。不久后,威海、菏泽等地也出台了《突出环境问题约谈制度》。通过约谈这种行政监督方式,能有效督促地方政府依法履行环保职责。在修订《环保法》时,可以把这种监督方式写入法律,使其成为环保领域内部监督的一项法律制度。

行政建议的建议对象既可以是行政相对方,也可以是其他有关行政机关。其中面向其他行政机关的建议能起监督作用。《中国人民银行法》第33条规定“中国人民银行……可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”这或许是行政建议进入法律的孤例。但是法律以外的规定并不鲜见,例如2006年朝阳区人民政府办公室发布了《朝阳区实施行政建议书制度的规定》,完善和加强了区政府进行自我监督的机制,为促进行政机关依法行政提供了制度保障。

近年来,有一些地方性环保法规在“先行先试”环保行政建议的做法并取得了很好的效果。例如《包头市环境保护条例》第56条规定“各级环境保护行政主管部门,可以对同级其他依照法律、法规规定行使环境监督管理权的部门做出的不符合环境保护法律、法规的行政行为或者不作为的行为,向本级人民政府提出撤销、变更或要求作为的建议。”第57条规定“上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门的下列环境执法行为,可以行使建议改正、直接处理、直至撤销的稽查权:(一)违反国家和自治区有关规定批准建设项目的;(二)未依法征收排污费的;(三)应当查处的环境违法行为,不予查处或者处理不当的;(四)其他不作为的。”《广州市环境保护条例》第12条也规定:行政监察部门应依法加强对政府及环境保护行政主管部门和其他有关管理部门贯彻执行有关环境保护法规的工作情况进行执法监察,并就发现的问题提出相应的监察建议和处理意见。

行政建议针对的是与自己不相隶属的部门或政府。它没有改变既有体制,但实现了环保部门、监察部门职能的“软”延伸,有利于发挥环保部门、监察部门的监督作用,促使有关部门、有关政府依法履行环保职责。地方政府不依法履行环保职责的时候,上级政府的环保部门常感左右为难:一方面要确保环保目标的实现就必须纠错,另一方面却又因为与不依法履行环保职责的政府之间不存在隶属、管理关系而纠错乏力。在不改变现有体制的前提下,通过立法赋予环保部门约谈和行政建议权,不失为两全之计。因此,在修订《环保法》时也可将其写入法律,使之成为一项行政监督的法律制度。

2.上级督办和代办

第一,上级督办。2010年6月24日,环保部办公厅发布了《关于2010年环境保护部第一批挂牌督办环境违法案件的通知》,决定将广东汕头市等五个地区的造纸企业和河北省唐山市玉田县绿源污水处理厂等九家企业的环境违法问题列为2010年环境保护部第一批挂牌督办案件。通知下发后不久,红网以“湖南一造纸厂废水超标排放 被挂牌督办仍继续”为题报道了湖南中冶美隆纸业有限公司被环保部挂牌督办后仍然超标排放污水。7月26日新华网也以“环保部挂牌督办辽宁营口造纸厂环境违法事件追踪”为题报道了辽宁营口造纸厂环境违法事件挂牌督办后的情况。

2006年原环保总局办公厅就曾印发了《关于加强环境违法案件挂牌督办工作的通知》,2009年,环保部办公厅又发布了《环境违法案件挂牌督办管理办法》,明确了挂牌督办的主体、程序、项目、期限、责任以及督办的解除等内容。但是这两个文件发布后“挂而不督,督而无果”的现象仍然存在,说明挂牌督办制度存在重大缺陷。这些缺陷包括:第一,制度没有实现法制化,即挂牌督办制度没有规定在环境保护法律、法规之中,而只是一般规范性文件对此做了要求,这影响了督办的权威和力度。第二,制度缺乏有力的实施机制,尤其是责任追究机制,导致实施中被空置。第三,这一制度没有和其他环保法律制度、公务员管理法律制度衔接起来,制度的联动、整体功能发挥不够。

在修订《环保法》时,可以对挂牌督办制度做出规定,明确规定督办的主体、程序、内容、责任追究等事项。这既能提高督办的权威和力度,也为部门联合督办、追究违法者的法律责任奠定了基础。还要发挥制度联动的效果,把这一制度与环境保护法律中规定的限期治理、责令停产停业、罚款以及行政限批等手段结合起来运用,对挂而不督,督而无果的,加大惩处力度,直至由上级环保部门取代违法区域环保部门行使部分行政管理权,使督办件件得落实,件件见效果,通过个案督办加强和改善整体执法水平。

第二,上级代办。上级代办即上级部门在一定条件下取代下级部门直接执行法律。上级代办是对下级的一种有力监督,可以在有关事项上避免地方政府重经济发展而轻环境保护。但是,代办意味着执法权的转移,过度使用不仅会打乱权力秩序,而且会挫伤地方执法积极性。在修订《环保法》时一方面可以将上级代办规定为一项行政监督的法律制度,同时又要严格规定代办的条件和期限,这样才能真正发挥这一制度的积极作用。

    总之,中国政府不仅是一个市场经济的管理者,而且还是一个经济发展的最重要的推动者。在政府驱动型的经济发展模式下,政府的行为不可避免地对环境与资源带来重大的影响。作为“环保事业基础法”的《环保法》,其特殊功能就在于建立上述对政府影响环境的行为的监督和制约制度,确保政府对于经济发展的驱动最小的环境和资源代价产生最大的经济和社会效益。





* 徐丰果,洛阳市知识产权局局长,法学博士,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

[1] 参见王曦: 《论新时期我国环境法制建设亟待解决的三大问题》, 武汉大学《法学评论》,2008年第4期;王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期

[2] 参见王曦、罗文君:《论环境管理失效的制度原因》,载高鸿钧、王明远主编:《清华法治论衡》第13辑,清华大学出版社2010年6月第一版。

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