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王曦博客

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文九:“胡萝卜加大棒”,以制度规范政府环保履职  

2011-02-19 16:35:12|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“胡萝卜加大棒”,以制度规范政府环保履职

杨华国*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:现行《环保法》在规范政府环保履职的激励约束机制方面几近空白。《环保法》的修订,应重视发挥现行国家体制的财政和考核机制对政府环保履职的激励功能,并根据已有的经验,规定明确的监督和问责制度,以建立政府环保履职的约束机制。

 

《环保法》的修订,其关键和核心是建立一套行之有效的规范政府环保履职的制度安排。[1]所谓规范政府环保履职的“胡萝卜加大棒”,就是在《环保法》修订中建立健全政府环保履职的激励约束机制。激励机制是“胡萝卜”,约束机制是“大棒”,二者相辅相成,将政府环保履职纳入规范化轨道,缺一不可。中国当前正处于贯彻落实科学发展观,建设资源节约型和环境友好型社会的关键时期。在《环保法》修订工作中建立健全政府环保履职的激励和约束机制,对扭转当前严峻的环境资源形势,促进经济发展方式的根本转变,实现经济社会可持续发展具有重要的战略意义。

一、应重视政府环保履职激励约束机制的制度创新 

建立一套有效的政府环保履职激励约束机制,是作为“环保事业基础法”的《环保法》的一项重要任务。在规范政府环保履职的制度体系中,激励约束机制是重中之重。《环保法》规范政府环保履职的制度安排大体上可以分为两大方面,一方面是以科学发展观为理念导向,对政府的环保职能本身做出清晰的界定,对政府各部门的环保职能进行整合,形成分工合理、权责明确、统一协调的环保职能配置和环境管理体制;另一方面是对政府履行上述环保职能进行有力的激励与约束,做的好,要奖励,做的不好,要惩罚,只有这样,才能为政府环保履职提供动力源和压力阀。在规范政府环保履职上,前者是前提和基础,后者是动力和保障,二者缺一不可。

    现行《环保法》在规范政府环保履职的激励约束机制方面几近空白。中国现行《环保法》的制度安排主要以管制企业为主,规定了建设项目环境影响评价、现场检查、“三同时”、排污申报登记、限期治理等一系列针对企业的管理制度和措施。但对于政府环保履职的激励与约束,《环保法》的规定仅有一条,而且条文用语很笼统,可操作性不强[2]。这决定了在修订《环保法》时,必须重视政府环保履职激励约束机制的制度创新。 

二、建立健全政府环保履职的激励机制   

中国传统的行政治理架构有两大结构性特征,一是从中央到地方的财政分成体制,二是上级对下级的政绩考核机制。这种独特的激励与压力型行政体制,一方面造就了中国改革开放以来三十多年经济高速增长的“奇迹”,另一方面,也是同时期环境状况持续恶化的的主要推手。[3]环保领域政府之所以失灵[4],即根源于此。“解铃还须系铃人”,要转变中国当前严峻的环境形势,解决环保领域存在的政府失灵,就必须从中国独特的行政体制方面寻找突破口,将环境保护指标纳入现行财政体制和考核机制之中。《环保法》的修订为这种诉求上升为国家法律意志提供了重要契机。《环保法》的修订应重视发挥现行国家体制的财政和考核机制对政府环保履职的激励功能,建立健全政府环保履职的财政激励机制和考核激励机制。

   1.政府环保履职的财政激励机制

改革开放以来,为了发挥地方政府经济发展的积极性,中国实行的是以包干制(1980年~1993年)和分税制(1994年至今)为主要表征的经济建设型财政体制[5]。这种财政体制使得地方偏好于粗放型经济增长模式,对资源和环境造成了巨大的压力[6]。2007年,党的十七大提出要深化财政体制改革,明确要求从经济建设型财政向公共服务型财政转变[7]。环境保护是公共服务的重点领域,建立有利于环境保护的财政制度体系是公共财政体制改革的一项重要内容。

在制度设计上,环境保护财政制度体系大致应包括资源环境产品定价制度,环境税、资源税等绿色税收制度,与环保事权相配套的环保财政投入制度和环保财政转移支付制度等[8]。目前,在国家积极推动公共财政体制改革的进程中,这几类环保财政制度都取得了重要进展。2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也明确提出,要“推行有利于环境保护的经济政策。建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”。《环保法》的修订应积极吸收公共财政体制改革的成果,为环境保护财政制度提供法律保障。环境保护财政制度体系的建立有利于转变传统的经济建设型财政体制,从而对政府环保履职形成间接性、一般性的财政激励。

另外,基于当前资源环境形势的严峻性和紧迫性,《环保法》修订中还应建立政府环保履职的直接性、专门性财政激励机制。在这方面,浙江省进行了有益的探索和实践。2008年浙江省出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》,该办法规定,对省内各市、县,按照生态功能保护、环境(水、气)质量改善等两大类因素设置相关指标,并进行年度考核,达到要求的,给予该地方政府相应的财政补助和奖励;达不到要求的,进行相应的财政扣罚。该办法出台后,对浙江各地方政府的环保履职产生了巨大的促进作用,取得了积极成效。《环保法》修订应在地方立法经验探索的基础上,规定专门性环保财政激励机制,为地方政府在经济发展过程中加强环境保护提供强有力的财政激励。

此外,上级政府对下级政府建设项目的统筹安排和资金配置也是督促政府环保履职的一种重要手段。《环保法》修订中也应作相应制度设置,规定政府环境保护行政主管部门应当对发展和改革、财政等主管部门和有关银行通报下级政府履行环境保护职责情况,该通报作为这些部门安排下级政府的经济开发或建设项目和资金时的参考依据。

    2.政府环保履职的考核激励机制

在中国现有行政治理架构下,对政府环保履职影响最大的是领导干部政绩考核机制[9]。对《环保法》的修订来说,政府环保履职的考核激励机制主要表现在环境保护目标责任制。环境保护目标责任制是以签订责任书的形式,具体规定各级地方政府行政首长在任期内的环境目标和任务,并纳入任期考核。[10]这项制度在1989年第三次全国环境保护保护会议上被确立为八大环境管理制度之一。其后,各地方出台了环境保护目标责任制实施办法[11]。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十九条也规定:“落实环境保护领导责任制。地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人……。”《环保法》修订应以上述规定为基础,总结地方实践经验,在法律层面建立健全环境保护目标责任制,为规范政府环保履职在考核机制方面做出制度安排。 

三、建立健全政府环保履职的约束机制 

政府环保履职的约束机制主要体现为对政府环保履职的监督和问责。

监督方面,2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定,行政监督包括人大监督、政协监督、法院监督、社会监督等外部监督,和政府层级监督和专门监督等内部监督。《环保法》的修订应以这些规定为基础,进行环境保护方面的具体化制度设计,加强和完善对政府环保履职的监督。

问责方面,近些年来政府问责风暴屡次刮起,相关立法也不断完善,2005年新出台的《公务员法》首次规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制度,2007年国务院根据《公务员法》和《行政监察法》,出台了《行政机关公务员处分条例》,2009年中共中央办公厅、国务院办公厅又出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。各地方政府也纷纷出台相关问责规定[12]。具体到环境保护领域,2006年监察部和原国家环境保护总局联合出台了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,地方立法尤为丰富[13],甚至有些地方政府的环保部门出台了环境保护行政问责制的专门规定[14]。在修订《环保法》时,应当利用这些法规和部门规章的成功经验,建立健全环境保护行政问责制度,为规范政府环保履职提供有力的约束和保障。

此外,由于新的《环保法》将是一部以规范制约政府环保履职为主的法律,因此在修订《环保法》时,应当高度重视将它的问责制度与《公务员法》和《行政监察法》联系起来。这种联系的建立,有助于使政府各部门的公务员都重视并勤勉履行政府环保职能。





* 杨华国,法学博士,浙江省嘉兴学院文法学院讲师,美国Pace大学环境法研究中心访问学者,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

[1] 王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期。

[2] 仅《中华人民共和国环境保护法》第45条进行了规定:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”。

[3] 黄宗智:《改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源》,《开放时代》,2009年第4期。

[4] 王曦教授认为,我国环境状况堪忧的主要原因在于政府环境管理中存在着比较严重的“政府失灵”。参见王曦:《论新时期完善我国环境法制的战略突破口》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第2期。

[5] 项怀诚:《中国财政体制改革六十年》,《中国财政》,2009年第19期。

[6] 傅勇、张晏:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》,《管理世界》,2007年第3期。

[7] 谢旭人:《坚定不移深化财税体制改革》,《中国财政》,2010年第8期。

[8] 逯元堂、苏明,等:《加快构建环境保护财政制度体系》,《财政研究》,2009年第3期。

[9] 周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》,2007年第7期。

[10] 曲格平:《曲格平谈环境保护目标责任制和排放污染物许可证制》,《中国环境管理》,1989年第4期。

[11] 如1991年《广东省环境保护目标任期责任试行办法》、1994年《云南省环境保护目标责任制实施办法》、1999年《海南省环境保护目标责任制实施办法》等。

[12] 目前,地方政府出台的行政问责制规章很多,从颁布的级别看,有省一级的,如2008年《云南省人民政府关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》、《海南省行政首长问责暂行办法》、《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法》;有市一级的,如2002年《南京市行政过错责任追究暂行办法》、《湘潭市行政问责暂行办法》,还有区县一级的。

[13] 如2004年《浙江省环境违法行为责任追究办法(试行)》、2006年《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等。

[14] 如2007年《合肥市环保局行政效能问责暂行办法》、2006年《贵州省环境保护局行政首长问责制暂行办法(试行)》等。

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