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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《绿叶》文十:发展和完善环境纠纷处理和责任追究制度  

2011-02-19 16:35:37|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发展和完善环境纠纷处理和责任追究制度

谷德近*

 

(此文发表于中国环境文化促进会主办《绿叶》,2011年第1期。如需转载,请征得本人同意。如引用,请注明出处。)

 

摘要:环境司法实践中常常见到,一方面是对环境违法者法律责任的追究不力(利),另一方面是环境污染受害者得不到及时、有效的救济。为补救此弊,需要在违法检举、环境诉讼、公私损害赔偿、损害评估等方面做出进一步明确规定。

 

从1979年颁布《环境保护法》(试行)至今,中国环境法律的数量大幅增加,覆盖了水、大气、固体废物、噪声、放射性物质等领域。尽管各项环境法律规定了大量法律责任,可是由于缺乏统一完善的程序规定,造成追究环境违法者法律责任的不利,导致环境污染受害者得不到及时、有效的救济,甚至引发群体事件。环境污染纠纷涉及城乡矛盾、区域矛盾、经济增长同群众合法权益平衡等众多结构性问题,已成为中国社会矛盾中的突出问题。因此,有必要在修改《环保法》时,健全有关纠纷处理和责任追究的制度,为及时、有效救济受害者,制止环境侵权提供有力的制度保障。 

一、环境违法的检举制度 

由于排污企业数量众多,需要环境执法机关大量的执法资源,以发现、处罚和纠正环境违法行为。可是,执法人员数量不足一直是影响中国环境执法效果的不利因素。因此,发动广大群众积极、主动检举各种环境违法行为,可以扭转环境执法机关“单打独斗”的局面,有利于形成合力,发现、打击和遏制环境违法行为,这是公众参与原则的重要体现。因此,新的《环保法》应当要求县级以上人民政府的环境保护主管部门为环境保护投诉、行政复议、信访和举报设立受理设施,规定处理程序,积极依法办理环境保护投诉、行政复议、信访和举报。

检举环境违法行为往往会遇到成本独自承担与惠益社会共享的悖论。个人检举环境违法行为,使环境违法得到纠正,得到维护的环境公益并非由检举者独占,而由全体社会成员共享。可是,检举者却要承受两大成本:首先,收集违法信息、检举的成本;其次,还可能遭到环境违法者的打击报复。面对实力雄厚的排污企业,个人是非常弱小的,这是影响公众参与的重要原因。对于维护环境公共利益,个人都有搭便车的心理,而不愿意承担维护公共利益的成本。

尽管积极检举违法行为,维护社会公共利益是公民美德之一,可是法律制度的设计却不能以个人的最高道德水准为前提。因此,完善的环境违法检举制度应当从两个方面给检举者激励,使其既获得维护环境公益的物质奖励,又避免遭到打击报复。为此,新的《环保法》应当规定,对经环境保护主管部门查证属实的举报和投诉,举报人和投诉人可以依照有关规定获得奖励。同时,还要规定,在举报人和投诉人要求保密的情况下,环境保护主管部门应当予以保密。 

二、环境纠纷的非诉讼处理制度 

环境纠纷一般有两类:一是排污企业对环境执法机关的行政处罚、行政命令等具体行政行为不服的纠纷,可以通过行政复议和行政诉讼解决;二是平等民事主体之间出现的民事纠纷,可以通过民事诉讼解决。但诉讼是一种高成本的纠纷解决方式,且不甚契合中国文化和老百姓的习惯。因此,在修订《环保法》时,应当更加注重和平解决环境纠纷的制度设计。对于环境民事纠纷,可以规定首先采取自行和解、行政调解和仲裁的方式予以解决,将诉讼作为最终的纠纷解决方案。

此外,对跨行政区域的环境污染纠纷,如果采取诉讼方式解决,在确定管辖法院、判决执行等很多环节都会变得非常复杂,大大增加了纠纷解决成本。因此,在修订《环保法》时,应当确立跨行政区域环境污染纠纷的行政处理原则。新的《环保法》应当规定,跨行政区的环境污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决。由于各级政府的环境保护部门具有专业优势,在处理跨界环境污染纠纷中,环境保护部门应当发挥主导作用。因此,新的《环保法》应当进一步明确各级环保部门在处理跨行政区域污染纠纷中的职能,规定各级人民政府的环境保护部门和其他有关部门应当在其职权范围内积极协调解决跨界环境执法及污染纠纷。

环境污染纠纷的解决需要专业技术人员的积极参与,并需要遵循一定的程序,单纯规定环境纠纷的调解、仲裁等制度框架,还不足以使这一制度活起来。因此,新的《环保法》应当要求省级以上政府建立、健全有关环境纠纷处理的司法鉴定、仲裁和调处机构和制度,为环境纠纷当事人解决纠纷提供便利的服务。 

三、环境纠纷的法律援助和支持起诉制度 

当环境污染的程度严重到侵害个人的健康和财产权的时候,就构成了环境侵权。可是,环境侵权的受害者往往是社会弱势群体,既缺乏收集证据、提起诉讼的实际能力,又往往无经济能力聘请律师和专业技术人员。因此,新的《环保法》应当鼓励法律服务机构和律师为环境污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。这是中国法律援助制度在环境保护领域的具体体现。

同时,新的《环保法》还应当规定环境纠纷支持起诉制度,为环保部门和有关社会团体支持因环境污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼提供法律依据。2008年修订的《水污染防治法》在这个问题有所突破。该法第88条第2款规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”。修订《环保法》时,应当将吸收《水污染防治法》的这个新规定,将环保部门和有关社会团体的这项权利从水污染案件扩大到其他各类环境污染案件中去。 

四、环境公益损害赔偿制度 

环境污染发生后,不仅会造成个人健康和财产的损害,还往往对环境资源本身造成严重损害。例如,2010年7月16日,大连大窑湾港输油管道发生爆炸起火,中石油大连石化分公司的大量原油流入大海,造成附近海洋水域的严重污染。对于这种情况,国家作为环境资源的所有权人,具有索赔资格。《海洋环境保护法》(1999年)第90条规定,“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。目前,不少地方检察院在海洋以外的其他环境组成部分如河流、湖泊等生态系统遭受严重损害的案例中,对环境本身所受损害的国家索赔进行了有益的探索。例如,2008年广州海珠区检察院在广州海事法院提起的“石榴岗河案”。该案被告是一家洗水厂,从事牛仔布的定色、砂洗,通过暗沟排放大量污水进入石榴岗河,造成该河水质严重恶化,并散发恶臭。经过当地居民举报,海珠区检察院和环境保护局进行联合调查,取得了被告无许可长期超标排放污水的证据。2008年7月29日,海珠区检察院在广州海事法院提起民事诉讼,要求判令被告立即停止违法排放污水,并赔偿污水直接排放石榴岗河所造成的环境影响经济损失11万余元。2008年12月9日,广州海事法院做出一审判决,支持了原告全部诉讼请求。由于原告是代表国家提起诉讼,因此判令原告受偿的款项上交国库,用于治理石榴岗河的污染。在修订《环保法》时,可以借鉴《海洋环保法》的规定和地方上的环境公益损害国家索赔实践经验,规定污染或破坏生态环境的,应当赔偿对公共环境和生态系统的损害。 

五、环境损害的评估制度 

环境污染发生后,当事方都会面临一个技术难题,即损害的评估和认定难题。损害的评估和认定直接决定责任者的赔偿数额。长期以来,中国没有这类专门、权威的评估机构,因此带来环境污染损害赔偿数额畸大畸小的问题。因此,新的《环保法》应当规定建立环境损害评估制度,由国务院环保部门制定评估办法、程序和标准,省级环保部门建立专门评估机构,为各种环境纠纷提供专业、权威的损害认定和评估服务。





* 谷德近,法学博士,中山大学法学院副教授,美国佛蒙特法学院访问学者,上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。

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