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王曦博客

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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商务部《中国经营报》报道王曦教授关于《环保法》修改的意见  

2012-12-23 15:33:44|  分类: 报道与访谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  王曦教授领导的《环保法》修改联合研究组提出《环保法》修改应当以规范和制约有关环境的政府行为为重点,将《环保法》修改为一部规范和制约有关环境的政府行为的法。这个观点和建议引起国内媒体较多报道。以下是商务部主管的《中国经营报》的报道。

 

对弈“发展权” 环保修法拉锯

李艳洁 许浩

《环境保护法》的修订终究还是一场充满妥协与博弈的利益纠葛。而当环境保护部(下称“环保部”)以少有的方式公开表达对《环境保护法修正案(草案)》(下称“环保法修正案草案”)的不同意见之时,关于环境保护和经济发展之间利益如何平衡的命题,再也无从回避。

10月29日,环保部综合专家学者和环境保护系统的意见后,向全国人大法工委提交了“关于报送对‘环保法修正案草案意见和建议’的函”。“经《中国经营报》记者证实,该函件中所提出的意见、建议,即是环保部在环保法修正案草案起草过程中提出,后被全国人大环资委删除的内容。

在环保部起草的修正案草案中,包括了对环保公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日计罚等较为严厉的内容。然而,主导《环境保护法》修订工作的全国人大环资委最终以“较快通过法律而有限修订”的思路,将这些较为严厉的法条删除。截至本报记者发稿时止,全国人大方面未对本报记者对此置评。

环资委“删减”

“去年环保部提出的修改建议稿是来自于地方工作人员的经验,来自于实际工作需要,以及理论研究者的意见。但今年人大提出的征求意见稿和部门提出的建议差别确实比较大。”11月7日,一位接近环保部的权威人士向记者表示。

  在此之前,环保部曾向全国人大法工委发出公函,认为由全国人大环资委完成的环保法修正案草案存在“在科学处理经济发展与环境保护的关系上,缺乏切实有力的措施保障;在合理界定环境保护法与专项法的关系上,基本定位不够清晰;在配置环保监管职能上,会对现行体制造成冲击;在对待各地方各部门的环保实践上,草案没有充分吸收成功经验”四方面的问题。

与此同时,环保部还提出了34条修改建议。2011年1月下旬,全国人大环资委启动环保法修改工作,委托环保部起草《环保法》修改草案,同时提出要重点对环境影响评价等8个方面的内容进行修改。由环保部起草的《环境保护法》修订建议稿第二稿总计60条,于2011年9月上报至全国人大环资委,后经全国人大常委会审阅后,转交国务院办公厅征求意见。

两位参与了《环境保护法》修改研讨工作的专家均向记者表示,“环保部提交给环资委的稿子,思路和现在公开的版本是不一样的,环保部提出的一些重要的条文都被删除了。”这些被删除的内容就包括公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日计罚等较为严厉的内容。

同样参与此项工作的中国法学会环境资源法研究会会长蔡守秋也向记者证实,此前环保部起草的修改建议稿中,已经涉及了此次发予全国人大法工委建议函中的四方面尖锐意见和34项具体修订建议。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授表示,“在环保部门看来,20多年才改一次法律,想改的多一些,而人大环资委想尽快能通过,就修改的少一些,这样阻力会小一些。”这都是很正常的。

从11月8日起,记者通过全国人大常委会新闻宣传部门试图联系全国人大环资委,但截至本报记者发稿时仍未得到回复。全国人大常委会新闻宣传部门对此则未予置评。

被删除的“严法”

在全国人大法工委最终公开征求意见的《环境保护法修订案》中,环保部最初提出的对环境保护违法主体按日计罚、给予公众环评、环境权益、战略环评和有关环境保护问题公益诉讼法律地位等较为严格的修订建议,均被删除。

记者了解到,在得知送审稿已报送全国人大常委会审议的消息后,中华环保联合会曾于2012年2月17日在北京召开环保法修正案草案专题研讨会,并邀请全国人大环资委主任汪光焘和国家环境保护部的官员参会。在这次会议上,人大环资委介绍了他们提交的版本。

蔡守秋和上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、参与了《环保法》修改起草研讨的王曦教授都参加了这次会议。“很多人,包括我,都认为环保法修正案草案修改的方向对头,但是步子不大。这个草案第一次写进去要对政府的行为进行考核、问责,要求信息公开,这体现了修改的重要的方向。但是步子太小,起不到作用。”王曦表示。

“会上,与会专家学者对环保法修正案草案提出了许多重要的、尖锐的不同意见和立法建议,并进行了不同看法的初步交锋。多数专家认为环保法修正案草案没有解决环境保护法修改应该解决的重要问题,如明确规定公众(包括个人、单位)环境权、环境公益诉讼、政策环境影响评价、强化公众参与和政府环境责任等等。”蔡守秋表示。

汪光焘呼吁,与会的专家学者总体赞成送审稿的技术路线,都支持尽早解决法律可以解决的问题,而所有问题都要求解决的难度很大,全面修改不可行,现在要抓住时机和优势,“哪怕解决几条也是对环保法的推进。”他同时承诺,全国人大环资委将认真研究专家意见,进一步完善环保法修正案草案。

这个“技术路线”就包括“有限修改”原则。全国人大环资委法案室副主任蔡微曾经表示,对一些目前还在研究探索、尚在试点、存在争议、可改可不改、不改也不影响法律执行的内容,本次的修改没有涉及。

权衡发展与环保

关于环境保护和经济发展之间如何取得平衡及其之间存在的矛盾和冲突,在本次修法过程中被体现得十分明显。例如最终未出现在环保法修正案草案中的排污许可制度、环境污染责任保险制度等制度等,都存在不同部门和利益主体之间的严重分歧。

全国人大环资委主任汪光焘曾在多次研讨中表示,这些修改意见在国务院相关业务部门之间存在的意见分歧较大,建议“进一步研究和实践,通过适时修改有关法律或建立和完善行政法规来解决”。

“在实际工作中,我们感到现行的《环境保护法》效力不够,现在的处罚没用。我们建议要增加政府责任、公众权益,建立社会参与的机制,运用经济政策的方式,要加大处罚力度。”前述接近环保部的权威人士表示。

在王曦看来,很多污染大户和当地政府有千丝万缕的联系,“他们是贡献当地财政的主力,所以地方政府对他们比较宽容,对违法排放睁只眼闭只眼。现行法律除了罚款,还有限期治理停产整顿等严峻措施,这些比较重也更有效的措施,很多地方不愿意用,因为担心影响财政收入和GDP增长数字不好看。”

“现在关键问题是地方政府要真正严格执法。所以环保系统提出的34项意见主张加大政府责任,使《环保法》成为约束政府行为的法,这一点我认为是抓住了要害。环保部从各级环保部门工作中得出的深切体会,最困难的是让地方政府真正按照科学发展观来发展经济。”王曦认为,“要看人大立法机关的决心有多大了。”

在蔡守秋看来,“我国环境资源生态问题日益严重,虽然有多方面的原因,但有关政策决策没有充分考虑、评估该政策决策的环境影响和采取相应的环境保护措施,是一个重要原因。”

“从对20世纪90年代以来我国发生的众多环境与自然破坏事例的调研结果看,问题的根源大多指向于事前有关规划的决策与对环境的考虑相脱节。”蔡守秋介绍,“以国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》为例,该决定将若干严重污染的行业或产业列入国家‘重点支持’的项目,导致20世纪90年代初中期全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。国务院后于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》,要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。”

但这不只是一部法律能解决的问题。中国是铅蓄电池、服装、电子器件等产品的生产大国,这些产品大量出口国外,在促进国内经济发展的同时,也造成了极大的环境污染。

王灿发认为,环境治理保护与经济发展存在一定矛盾,就看怎么协调。“环保部门从自身出发,全国人大要从经济发展全局来考量。管得松,可能发展更快一点儿。”

“多年以前,中央就提出要转变发展方式,十七大提出要‘加快’转变发展方式。”王曦表示,“环境问题已经影响人民和政府关系了。改革开放以来,人们生活水平提高了,民众也有维权意识,不愿污染企业在身边。”

西南政法大学环境法博士陈廷辉介绍,国际上认为环境质量与经济增长之间存在倒“U”形曲线关系,即环境先随经济发展而恶化,当GDP增长到一定水平后,两者进入同步发展的良性状态。“拐点”出现的国际经验值是在人均GDP 5000美元到10000美元之间。日本、韩国在人均GDP 7000美元到8000美元时出现了生态拐点,美国的环境建设拐点出现在人均GDP 10000美元左右。

而根据财政部11月8日在其网站上刊发的财政部部长谢旭人的《为国理财为民服务——十六大以来财政发展改革成就》一文,中国的人均GDP 2011年为5432美元。

王曦认为,立法机关和全国人大要与时俱进,利用这个机会推进环保,做好制度设计。“现实的要求是很紧迫的。”

来源:中国经营报  2012.11.12  A1、A2版


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