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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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《环保法》修改应为环保主体良性有效互动提供法制保障  

2013-03-17 11:22:03|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《环保法》修改应为环保主体良性有效互动提供法制保障*

王曦*

摘要:大量的环境群体性事件生动地显示环保事业中多方主体之间的互动和博弈。环保事业之成败的一个关键,在于这些主体是否在法律保障下形成良性有效互动。为了加快发展方式的转变,实现科学发展,我们需要全面、深刻地认识我国环保事业主体之间的互动关系,并以法律保障它们之间的良性互动。这次《环保法》的修改为建立环保主体良性有效互动法制保障提供了一个难得的机会。本文对我国环保主体之间的互动关系做了简要论述,并结合《环保法》的修改对建立和加强法律对这个互动关系的保障提出了制度建设性建议。

关键词:环保法、《环保法》修改、环保主体、互动、法制、保障

 

近年来,大量的环境污染或生态破坏事件以及环境群体事件引起我对这些事件中各方主体的表现的关注。人们一般认为,环保事业就是政府管制企业的排污。其实这种认识是片面的。环保事业是一个多方主体之间的互动和博弈的过程。环保事业之成败的一个关键,在于这些主体是否在法律保障下形成良性有效互动。为了加快发展方式的转变,实现科学发展,我们需要全面、深刻地认识我国环保事业主体和它们之间的互动关系,并以法律保障它们之间的良性互动。这次《环保法》的修改为大幅提升我国法律对于环保主体之间的良性有效互动的保障水平提供了一个难得的机会。

我对这次全国人大法工委向社会公开征求意见的《环保法修改征求意见稿》(以下简称“《征求意见稿》)的评价是“方向对头,但步子不大”。我之所以说“方向对头”,是因为我认为这次修改的方向应当是建立规范和制约有关环境的政府行为,把《环保法》改造成为一部以为我国环保事业奠定法律基础和规范与制约有关环境的政府行为为主要功能的法律,而这个方向在《征求意见稿》中得到了初步的体现。这个“初步体现”就是《征求意见稿》第五章(监督检查)中第34、35和36条。第34条规定了政府环境信息公开制度。第35条规定了政府环保目标责任制和考核评价制度,以及政府内部上级对下级的环境监督制度。第36条规定了人大对于政府环保履职的监督制度。我之所以说“步子不大”,是因为我感觉《征求意见稿》在规范和制约有关环境的政府行为这个方向上走的步子太小,制度安排不足,以至于修改后的《环保法》难于满足现实中对规范和制约有关环境的政府行为的紧迫需要。(最近一连串的环境群体性事件无不证明应对这个现实需要的紧迫性。)

《环保法》的修改,如果从战略上看的话,其意义在于在我国建立一个比较完整的保障环保主体良性有效互动的法律制度。在2011年4月,当我在武汉向全国人大环资委和环保部《环保法》修改调研组汇报上海交大《环保法》修改联合研究组关于《环保法》修改的总体思路时,我开门见山的指出,对《环保法》的修改,应当从战略上看待,而不仅仅从战术上看待。在2012年2月中华环保联合会举办的《环保法》修改专家座谈会上,我向全国人大环资委的主要领导当面再次提出这个观点。鉴于全国人大法工委的《环保法修改征求意见稿》没有突出这个战略方向和在这个方向下它所应当具有的特殊功能,本文重申这个战略方向并对《环保法》修改提出相关的具体建议。

一、环保事业主体及其互动

我曾经指出,“环保事业主体就是环保事业的参加者。环保事业主体互动指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。环保事业主体之间的互动是一个至关重要的社会关系。”我国环保事业主体互动关系可用以下等边三角形模型来表达。

《环保法》修改应为环保主体良性有效互动提供法制保障 - 王曦 - 王曦博客

 

如图所示,我国环保事业主体主要有三个,即政府(既是管制者也是被监督者)、企业(既是被管制者也是被监督者)和“第三方主体”(监督者)。

在我国环保事业中,政府是管制者和被监督者。管制是政府即行政机关出于防止或纠正市场失灵而对市场主体的干预。管制是政府存在的理由之一。在环保事业中,政府通过执行环境保护法律和政策来进行管制。政府同时又是被监督者。这是因为不论是政府的环境管制还是政府有关环境的其他行为,如经济发展规划、产业发展规划、招商引资、建设项目审批等行为,都应当受到监督。假如政府不受监督,必然懈怠履行环境保护公共职能或者在“唯GDP”发展观的指导下乱作为甚至与污染者同流合污,沦为“环境问题的制造者”。在我国,掌握着巨大资源和权力政府既是环境管制者,又是经济活动的规划者和推动者。政府行为,尤其是有关环境的政府行为,稍有不慎就会对环境、生态,甚至对人民群众的健康和生命带来严重的不利影响。因此,对有关环境的政府行为进行监督,防止其失误,是我国环保事业的一项重要任务。这可能是中国环保事业的特色之一吧?

在环保事业中,企业既是被管制者,又是被监督者。企业由于其生产和经营行为可能带来污染等负外部性,因此一方面受到政府的管制,另一方面受到社会的监督。

上述模型中的“第三方主体”是一个特殊的概念。它指的是依法有权监督政府和企业的主体,包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体和不处于被管制状态下的企业等主体。

如上述模型所示,在我国环保事业中,在上述三大主体之间存在着一种管制关系和两种监督关系。前者是政府与企业之间的管制互动关系。后者是第三方主体分别与政府和企业之间的两种监督互动关系,其中特别值得关注的是第三方主体与政府之间的监督关系。用经济学原理来解释,这个模型中的管制互动,实际上是政府这个“有形的手”纠正作为“无形的手”的市场在资源配置上的“失灵”的表现。政府干预是克服企业等社会主体对于环境和生态这种公共品的滥用的必要措施。但问题是,政府可能“失灵”,即政府可能消极甚至放弃履行其应当履行的环保公共职能。这种情况在当下中国比比皆是。近年来媒体揭露的大量环境污染事件和环境群体事件,都是这种情况的例证。在出现这个问题的时候,我们就比较容易理解上述模型中的另一个关系——第三方主体与政府之间的监督互动关系了。只有当处在第三方主体的有效监督和约束下时,政府才会勤勉履行环保职能,才不敢和不能在有关环境的问题乱作为。然而在当下的中国,这种关系在环保事业相当薄弱。第三方主体,不论是其中的立法机关,还是公民等,都缺乏足够的制度来保障其对有关环境的政府行为的监督。由于缺乏这种监督和约束,不少地方的政府在规划地方经济和产业发展、招商引资等工作中唯GDP是瞻,做出了不少以牺牲环境、资源甚至当地群众的生命和健康换取地方GDP增长的蠢事,因而招致当地群众的反对。这种情况说明,要搞好环保事业,光靠管好企业的排污行为是不够的,还要管好有关环境的政府行为。

我曾经指出,“环保事业中的各种主体,都基于自己的利益参与环保事业,在这个过程中进行利益的交换。认清环保事业主体之间的互动的实质,有助于认识以立法保障它们之间的良性互动的必要性。”“对于作为被管制者和被监督者的企业而言,这种“交换”就是接受管制,遵守法律,将生产和经营活动引起的负外部性内部化,由此“换”来其生产的合法性。对于政府而言,这种交换根据政府行为的不同,分为两种情况。其一,作为管制者的政府是以管制环境污染和生态破坏的良好效果和良好的环境质量和环境公共服务,实现人民在环保公共服务方面对它的委托,来“换取”其自身存在的正当性。其二,作为被监督者的政府是以在经济发展规划、产业发展规划、招商引资、建设项目审批等可能对环境带来重大影响的行政决策中,将这些决策的环境影响其与它们的经济和社会效益很好地协调起来,来“换取”自身从事这些决策的资格。对于第三方主体而言,由于其构成比较复杂,相关的“交换”也不一样。对于其中的国家权力机关、国家检察机关和国家审判机关而言,这种“交换”是以监督的有效性,来“换取”其存在的正当性和必要性。对于其中的公众而言,这种“交换”是以他们承担的税赋来“换取”政府提供的环境公共品即安全、卫生的生存环境。”充分认识这些交换的实质,有利于我们深刻理解以环境法对这种互动的良性状态予以保障,并对其恶性状态予以取缔的重要意义。

二、当前我国环境法在保障环保主体互动方面存在的主要问题

当前我国环境法制建设的瓶颈问题是法律对第三方主体与政府之间的环保监督关系保障不足。当前,我国环保事业中的管制关系得到了法律比较充分的保障,法律为政府对企业排污等影响环境的行为的管制规定了比较充分的制度和措施。一个企业,从创办、建设到投产、经营甚至破产或关闭,在各个主要环节上都有环境资源保护法律、法规的规范和制约。

大量的环境污染和生态破坏事件表明,问题主要在于地方政府环保执法不力。地方政府环保执法不力的一个很重要的原因是它们没有受到第三方主体的有力监督。在缺乏第三方主体的有力监督的情况下,地方政府难以避免行政懈怠或者在规划地方经济、招商引资、兴办建设项目等方面的决策失误。

第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。我国法律上的这种缺陷,显而易见。就第三方主体中的人民代表大会对政府的监督而言,我国虽然有《全国人大常委会监督法》,但该法如何适用于对政府,特别是地方上有关环境的政府行为的监督,仍然缺乏可操作的制度和程序。这种制度缺陷的后果之一,是群众在遇到由于政府行为(如政府产业发展规划、招商引资等)引起的环境污染或生态破坏风险的时候,不去找该地的人民代表或者找了人民代表也没有用。在几年来媒体曝光的大量环境群体性事件中,地方人大和人大代表基本“无声”,就是这种制度缺失的后果。就第三方主体中的公众对政府的监督而言,法律提供的制度保障也很苍白无力。笔者曾经指出,“《中华人民共和国环境保护法》的第六条规定:‘一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告’。遗憾的是该法没有对这一政策性宣示做出可操作的制度安排和程序设计,使之成为一个典型的不具有操作性的条款和著名的立法败笔。”。正是因为这种制度缺陷,很多地方的群众在走投无路的情况下,不得不“铤而走险”,选择了激烈的街头抗争方式。这些现象都证明,第三方主体的监督,不论是对政府的监督,还是对企业的监督,都面临法律保障不足的困境。因此完善我国环境法制的战略突破口“应当是通过立法建立对政府影响资源环境的行政行为的监督和制约制度。

三、关于建立环保主体良性互动法制保障的三点建议

由此看来,当前我国环境法制建设工作的重点,应当是加强有关第三方主体监督政府的立法,以法律保障它们对政府有关环境的行为的有序和有效监督,从而使政府一方面避免在规划经济和产业、招商引资、兴办建设项目等问题上的决策失误,另一方面对企业等污染者依法进行有力的管理。这种立法的核心内容是地方政府环保决策监督制度。法律应当为第三方主体中的人民代表大会、公众和公众团体对地方政府的环保决策和环保执法进行监督提供制度保障。为此,提出以下三点建议:

(一)加强人大监督

对有关环境的政府行为进行法律监督,具有法律依据。我国《宪法》第一百零四条规定:“ 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府……的工作;……”县级以上人民政府有关地方经济规划、地方产业发展规划,招商引资、审批建设项目等方面的决策活动,属于地方政府的工作,因而属于地方人民代表大会监督的范围。《各级人大常委会监督法》也有类似的规定。

由于地方人大掌握着地方政府官员的任免权和罢免权,如果敢于运用并运用得当,地方人大对有关环境的政府行为的监督可以产生很好的效果。如前所述,全国人大法工委公布的《环保法修改征求意见稿》的第36条有关于人大监督的新规定,体现了修改方向的正确性。但这个条文仍然过于“原则”,可操作性不强。建议通过《环保法》的修改,把根据《各级人大常委会监督法》的监督延伸并落实到有关环境的政府行为上。具体建议如下:

1.丰富监督内容。这种监督的内容应当至少包括三方面。一是地方环境质量状况变化状况。二是地方政府执行环境资源保护类法律、法规的情况。三是地方政府有关环境的决策情况,如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反应等情况。

2. 完善监督方式。地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式进行监督。其中专项调查和专题质询是在常规的听取政府工作报告和执法检查之外的监督方式。它们的启动具有时间上的灵活性,可以根据实际情况随时启动,不受人大的固定会议计划和执法检查计划的限制。这次修改《环保法》,可以参考《各级人大常委会监督法》的有关规定,对有关环境的政府行为的专项调查、专题质询的启动方式做出规定,让地方人大把这些监督方式用起来。

3.公开监督结果。这种监督的过程和结果,应当向社会公开,以便取得实效。

4.创造监督条件。党的十八大报告要求“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。修改《环保法》时,应当落实这一要求,完善监督条件。我认为,这个要求的目的是使人大代表真正代表人民。人民群众对于有关环境的政府行为意见很多。《环保法》的修改应当参照《各级人大常委会监督法》的有关规定,为群众通过人大代表联络机构反映意见做出切实可行的制度性安排。

(二)建立环境咨询委员会制度

公众和公众团体往往由于直接或间接受到环境污染或生态破坏的有害影响而高度关注政府有关环境的决策。应当通过《环保法》的修订,为公众参与政府环境决策提供制度和程序保障。建议在修改《环保法》时,规定地方政府环境咨询委员会制度,并赋予该委员会参与政府环境决策过程的资格。邀请德高望重之人士、专家、学者、居民代表、公众团体代表人士等参加这个委员会,使其通过环境咨询委员会的渠道在政府环境决策过程中及时表达意见和建议。这个委员会的性质决定了政府官员的人数在这个委员会中必须是少数。环境咨询委员会的设立,使公众和公众团体的意见表达从体制外转到体制内,有助于地方政府在地方经济规划、地方产业发展规划,招商引资、审批建设项目等方面的科学决策,同时避免出现由于政府决策失误而导致的官民关系紧张和巨大的社会救济成本。

(三)建立中国式的环境公民诉讼制度

环境公民诉讼制度虽名为一种“诉讼”,但实际上是一种以诉讼为威胁手段的对政府环境履职的监督制度。它起源于美国环境法,被很多国家的环境法律所借鉴。国外经验表明,它是一项行之有效的督促政府勤勉履行环保职能的制度。在修订《环保法》时,可以规定一个符合中国现阶段国情的中国式的环境公民诉讼制度。 

这个制度内容主要有三个方面:第一,公民、法人和其他组织如果有初步证据证明地方人民政府或其主管部门有疏于履行本法或者其他法律规定的环境保护职责,如规划环评、行政限批、信息公开、公开听证会、工业开发区环境监管等,可以对该政府或政府部门发出书面通知,告之疏于履行职责的情况并要求其依法履行职责。第二,如果被告知的政府或政府部门在书面通知送达60日内仍未依法履行有关职责,则公民、法人和其他组织可就该事项向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院裁决其依法履行有关职责。第三,不论原告胜诉与否,人民法院可以判决被告为原告支付适当的律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用,以此减轻环境公民诉讼原告的经济负担。

这个制度可以弥补《环保法》第6条缺乏可操作性之缺陷,使我国公民、法人和其他组织监督有关环境的政府行为多一个有程序可循的途径。

参考文献:

[1]王曦.环保主体互动法制保障论[J].上海交通大学学报:哲学社会科学版,2012(1),5-12.

[2] 王曦.当前我国环境法制建设亟待解决的三大问题[J].法学评论,2003(4),110-116.

[3]王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口[J].上海交通大学学报:哲学社会科学版,2009(1):5-11.

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