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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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新《环保法》的制度创新:规范和制约有关环境的政府行为  

2014-07-20 14:21:18|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新《环保法》的制度创新:规范和制约有关环境的政府行为

 

王曦

 

近年来,笔者通过《环保法》修订研究得出的一个重要认识是:当前我国环境法制建设应当以规范和制约有关环境的政府行为为战略突破口。有关环境的政府行为指的是行政机关作出的可能对环境带来重大影响的各种规划行为(如开发建设规划、产业发展规划、经济技术政策)、招商引资决定和环境管理行为。抓住政府这个主体,就是抓住了我国环保主体之间良性互动的关键或“牛鼻子”。令人可喜的是,新《环保法》的修订,紧紧抓住了政府这个关键主体并在规范和制约有关环境的政府行为方面作出了一些具有重大而深远意义的制度创新。

一、政府在我国环保事业中的关键地位和作用

笔者通过《环保法》修订研究得出了一个关于我国环保事业主体及其互动关系的概念性模型(见下图)。

新《环保法》的制度创新:规范和制约有关环境的政府行为 - 王曦 - 王曦博客

 这个模型显示了我国环保事业中的两种重要互动关系。其一是政府与企业等管理相对人之间的环境管理关系。其二是除政府和企业等管理相对人之外的所有第三方与政府和企业之间的监督或制约关系。这两种关系互相密切相关。例如,第三方主体与政府之间的监督互动的好坏,决定着政府与企业之间的管制互动的好坏。大量实例证明,在缺乏监督的情况下,地方政府往往倾向于懈怠其环保职责,严重的甚至被管理相对人所“俘获”,与违法企业狼狈为奸。

这个模型提醒我们,应当对政府在环保事业中的特殊地位和作用给与高度关注。一方面,各级政府是管理者,享有以国家公权干预违反环境保护法律的企业和其他主体的生产、经营或其他活动的权力。另一方面,地方政府又是地方经济的规划者和推动者,其有关环境的行为如果不当,往往对地方带来严重的环境污染或生态破坏。在这个意义上,政府,尤其是地方政府有可能与企业一样,成为环境问题的制造者。政府尤其是地方政府的这种双重身份,使得它们成为我国环保事业三大类主体中对我国环保事业的成败具有相对更为重要的影响的一个主体。政府的双重身份决定了它的权利(或权力)和义务也是双重的。作为监督者,它享有依法监督作为污染者的管理相对人的权力。作为被监督者,它承担着勤勉履行环保职责,严格执法和遵守环境保护法律规定的义务。这种双重身份使政府承担着“管好别人”和“管好自己”的双重责任。与企业和第三方主体的相对单一的身份(被管理者或监督者)相比,政府的这种双重身份决定了它行为失当的机会也是双重的。而政府不论是在环境管理上的失误,还是在规划和推动地方经济发展的决策上的失误,都往往对经济、环境和社会的可持续发展带来长时间、大范围的负面影响,并损害环保主体之间的良性互动。因此,在环保事业的三大类主体中,政府是举足轻重,牵动全局的关键主体。

二、新《环保法》大大加强了对有关环境的政府行为的规范和制约

至少从以下三个方面可以看到新《环保法》的这个特点。

首先,新《环保法》的篇章结构显示它把规范和制约有关环境的政府行为放在相当重要的地位。原《环保法》有六章,而新《环保法》有七章。新《环保法》增加的一章题为“信息公开和公众参与”。从这个标题可见它是一个以规范和制约有关环境的政府行为为主的专章。除了这一章以外,在新《环保法》的其他章中也含有比例相当高的规范和制约有关环境的政府行为的条款。

其次,新《环保法》相对于原《环保法》的条文数量变化也显示这个特点。原《环保法》有47条,其中有关政府的规定主要有三类。一类是授权政府管理环境的条款,例如第七条(“国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施同意监督管理……”)和第九条(国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准……)等。另一类是真正规范和制约有关环境的政府行为的条款。但这类条款不但数量少(严格地说只有三条)而且没有形成完整的制度。而新《环保法》则大为不同。新《环保法》不仅将条款总数增加为70条,而且新增的条款中大部分是关于规范和制约有关环境的政府行为的规定。例如,第十九条关于开发利用规划的环境影响评价的规定;第二十六条关于环境保护目标责任制和考核评价制度的规定;第二十七条关于县级以上人民政府向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环保工作并依法接受监督的规定;第二十八条关于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标的规定;第二十九条关于国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护的规定;第四十四条第2款关于“行政限批”的规定;第五十三条第2款关于政府依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的规定;第五十四条第2款关于政府依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息的规定;第五十六条第2款关于建设项目环境影响报告书,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见的规定;第五十七条关于公民、法人和其他组织举报污染环境和破坏生态行为的系列规定;第五十八条关于社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为提起诉讼的权利的系列规定;第六十七条关于上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督的规定、;六十八条关于行政处罚(直至引咎辞职)的系列规定等。仅这里列举的,就有十二条之多。而且这些条款都是原《环保法》所没有的。由此可见建立并加强对有关环境的政府行为的规范和制约是本次法律修订工作的主要任务之一。

最后,更重要的是,从建章立制的角度看,新《环保法》首次建立了一个比较完整的规范和制约有关环境的政府行为的制度。原《环保法》关于规范和制约有关环境的政府行为的规定不仅数量少,而且没有形成制度。在现实中,这种制度空白是不少地方政府的“唯GDP发展观”和粗放式发展方式难以得到遏制的重要原因之一。本次法律修订注意修补这个制度上的漏洞。新《环保法》抓住要害,对症下药,从地方政府的“双重身份”问题入手,作出了一系列新规定。

首先,针对政府由于其经济发展的规划者和推动者这一“角色”而可能成为环境问题的制造者这一问题,新《环保法》作出了有助于政府科学民主决策,防止出现因政府决策失误而引发环境污染和生态破坏问题的一系列规定。例如,总则的第六条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,提醒地方政府在发展地方经济时必须考虑环境质量这一因素。第十四条要求国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在组织制定经济、技术政策时充分考虑对环境的影响并听取有关方面和专家的意见。此即所谓“政策环评”条款。它首次将环评制度的适用范围从建设项目和规划扩大到政府的经济、技术政策,把更多的有关环境的政府行为纳入了法律调整的范围。由于规划环评在防止地方政府因规划失误而引起重大环境问题方面的重要作用,第十九条不仅重申“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价”,而且进一步规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施”。第二十九条规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”,对地方政府的经济开发规划设定了不可逾越的空间界限。第五十三条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”这条规定为公众参与政府有关环境的决策过程提供了明确的法律依据,也有助于防止政府决策失误。

其次,针对作为环境管理者的政府尤其是地方政府中比较普遍存在的懈怠和乱作为的问题,新《环保法》第二十八条第2款规定“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标。”由于有了限期和公众参与的规定,这个规定能够有力地防止地方政府在环境管理中的懈怠。此外,新《环保法》还加强了针对懈怠和乱作为的政府内、外监督制度。在内部监督方面,第二十六条规定了环境保护目标责任制和考核评价制度,首次注意运用干部政绩考核这个“指挥棒”来激励各级政府领导和工作人员勤勉履行环保职能。第六十八条要求“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚,而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。”这种内部监督规定,尚属首次。在外部监督方面,新《环保法》以第五章(信息公开和公众参与)从公民、法人和其他组织的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;要求政府公开环境信息和为公众参与提供便利;环境影响评价的公众参与;公民、法人和其他组织的举报;环境公益诉讼等方面做出相当详细的规定,首次为公民、法人和社会组织监督有关环境的政府行为提供了法律依据和程序保障。有作者曾经呼吁“把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来!”新《环保法》首次做到了这一点。

最后,新《环保法》加强了对政府履行环保职责的问责制度。除了关于公民、法人和其他社会组织的举报权利的规定以外,新《环保法》第六十八条对行政问责做了十分详细的规定。它列举了九种在现实中经常出现的招致行政问责的行为,并为之规定了从记过到引咎辞职的不同程度的行政纪律处罚。

三、政府要带头遵守并严格执行新《环保法》

法律制定之后,行政部门的实施就是决定因素。新《环保法》将于2015年1月1日施行。当前各级政府面临着如何有效实施这部法律,确保其立法目的得到实现的挑战。在新《环保法》通过之前,地方政府往往可以以原《环保法》或其他环保类法律没有对其有关环境的行为做出明确的规范和制约为由,为自己在有关环境的决策失误、管理懈怠和乱作为辩解。在新《环保法》通过之后,这种借口和辩解失去了正当性。各级政府必须严肃地对待并认真的实施新《环保法》。这是依法行政的基本要求。

首先,各级政府及其与环境保护关系密切的职能部门,应当抓紧时间,认真学习新《环保法》。特别要通过学习深刻领会国家立法机关以新《环保法》规范和制约有关环境的政府行为的立法意图,为正确、有效实施这方面的法律规定做好思想准备。

其次,各级政府尤其是地方政府要抓紧为实施新《环保法》这方面的规定做好行政程序准备。例如,在政府的规划决策程序、信息公开程序、公众参与程序、政府内、外监督程序、行政问责程序等方面,都需要做细致的检查、修改和补充。

总之,新《环保法》首次对有关环境的政府行为做出了比较系统的规范和制约,并首次将其放到了社会监督之下。新《环保法》就像一把确保政府勤勉履行环保职责的“达摩克利斯之剑”,挂在了各级政府的头上。在这种形势下,各级政府必须充分认识自己的“双重身份”所可能带来的严重环境后果和自己在环保事业中举足轻重的地位。正确、充分、有效地发挥环境管理者的职能并避免因经济决策失误而造成严重环境后果,从而防止这把剑掉下来,是各级政府应当予以高度注意的。这也许是国家立法机关通过新《环保法》传达给各级政府的一个重要信息。

四、结语

几年前,笔者曾经说过,“现实中有两种不遵守法律的现象。一是政府部门有法不依。二是开发者或生产者有法不依。两者相比,前者更具根本的意义,更需要法律的规范和制约。”本次《环保法》的修订,在党的十八届三种全会决定的指引下,抓住了政府尤其是地方政府在环保领域有法不依这个要害问题,并为解决这个重大问题首次规定了比较系统的制度,难能可贵。新《环保法》必将因此而载入我国环境法制建设史册。中外历史反复证明,正确的制度改革能够极大地促进一个国家的经济和社会的发展。新《环保法》所规定的有关规范和制约有关环境的政府行为的制度和措施必将有力地推动我国政府尤其是地方政府勤勉、积极履行环保职能,克服环保领域里的“政府失灵”,从而有效地克服表现为环境污染和生态破坏的“市场失灵”。新《环保法》的这个制度创新必将因此成为我国全面深化改革所带来的“改革红利”的一个重要来源。

 

主要参考文献:

1.       保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯著:萧琛主译,《微观经济学》(第18版),人民邮电出版社,2008年第1版。

2.       王曦:论我国《环保法》的修改与政府环境保护公共职能的统一性——在全国人大环资委“中国环境立法座谈会”上的发言,2005年2月21日,载于王曦主编:《国际环境法与比较环境法评论》,2008年卷,上海交通大学出版社,2008年第1版。

3.       王曦:论新时期我国环境法制建设亟待解决的三大问题,《法学评论》,2008年第4期。

4.       王曦:论新时期完善我国环境法制的战略突破口,上海交通大学学报(哲学社会科学版),2009年第2期。

5.       徐丰果:把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来!”,《绿叶》,2011年第1期。

6.       王曦:《环保主体互动法制保障论》,上海交通大学学报(哲学社会科学版),2012年第1期。

7.       王曦:论规范和制约有关环境的政府决策的必要性,《法学评论》,2013年第2期。

8.       王曦:论《环保法》的特殊功能及其提升,上海交通大学学报(哲学社会科学版),2014年第2期。

 

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