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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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环境治理模式的转变:新《环保法》的最大亮点  

2014-08-26 10:02:36|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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环境治理模式的转变:新《环保法》的最大亮点

 

王曦(教授,上海交通大学环境资源法研究所所长,上海市人民政府参事)

唐瑭(法学博士,上海海事大学讲师)

 

 

在经历了人大常委会四次审议之后,经过大幅度修改的《环境保护法》终于问世。看到这部历经曲折的修订过程而出台的法律,人们的眼睛不禁为之一亮。

新《环保法》最大的亮点是它带来了我国环境治理模式的转变:从环保部门“单打独斗式”的一元治理转向政府、企业和公众等第三方主体互动的多元治理。

新《环保法》高度重视政府在环境治理中的关键作用。首先,新《环保法》强化了政府环境监管职能。1989年《环保法》对环保部门的环境管理职能有一些基本制度规定,如环境标准、环境监测、环境规划、环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、以及重大环境污染事故报告等。新《环保法》在原有制度的基础上,对政府环境监管职能进行了强化和拓展。例如,在环境质量标准的制定方面,增加了地方政府“可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准”。在环境监测方面,要求“建立监测数据共享机制,加强对环境监测的管理”。在环境规划方面,赋予了环境保护部门制定环境保护规划的权力。在环评方面,规定了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”。在排污管理方面,新增了重点污染物排放总量控制制度;规定“未取得排污许可证的,不得排放污染物”;规定公开重点污染源的排污信息;规定实现排污总量控制和排污许可证制度等。在执法方面,新《环保法》授予环保部门以行政扣押、拘留等强制执行权和“按日连续计罚”等权力。这些新增加的规定使得环境保护部门在环境治理中的作用更为凸显。这种职能的凸显最终反映为对企业更为严格的监管,进而对公民环境权益进行更为有效的保护。

其次,新《环保法》大大加强了对政府履行环保职能的问责。例如,新《环保法》规定地方政府对本辖区内的环境质量负责;“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标”;对到期未达标的地区,新《环保法》规定了对新建设项目的“行政限批”。新《环保法》规定了政府环境目标责任制和考核评价制,并要求对社会公开考核结果。新《环保法》还要求地方政府向同级人民代表大会报告环保履职情况,接受人大的监督。不仅如此,新《环保法》还对疏于履行环保职责的地方政府主要负责人和有关政府工作人员规定了直至引咎辞职的行政处分。新《环保法》使环境保护职责首次真正成为地方政府的职责,而非环保部门一家的职责。这样做的结果是迫使地方政府在做出经济发展规划和招商引资等经济决策时更加充分地考虑决策的环境影响,并对地方环境质量最终负责。

新《环保法》为公民等第三方主体在环保事业中更好的发挥作用提供了前所未有的制度保障。从上世纪80年代起到90年代末逐步引起社会关注的种种重大环境污染事件,到本世纪以来逐渐兴起的“居民邻避运动”,环境保护的公众参与在中国以其独有的方式延伸向社会的各个角落。在这个过程中,公众对环境保护的诉求以及对其自身环境权益的诉求是最为直接的内在驱动力。近几年来日渐严重的“雾霾”对整个中国大地所带来的困扰,更是深深地将“环保”这一概念烙在了人们的生活和脑海中。对于有关环境问题的知情权、调查权、监督权和参与权,公众不仅认识越来越高,而且越来越频繁地在环境群体事件中加以主张和运用。法律如何为保障公民的这些合法权利提供制度保障已经成为一个亟待解决的问题。可喜的是,人大常委会通过对《环保法》的修订,较好地解决了这个问题。例如,为了保障公众的有序参与,新《环保法》专门创设了新的一章——“信息公开与公众参与”章。新《环保法》明确规定了公民、法人和其他组织的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;向有关部门进行举报的权利;以及符合法律规定条件的社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的权利。通过明确这些权利,新《环保法》提高了公民在环境治理中的地位,使公众有序参与环境保护第一次有了比较完备的制度保障。此外,新《环保法》对其他的第三方主体如人大、新闻媒体和法院在环保事业中更好地发挥作用做了制度保障。例如,新《环保法》要求地方政府接受地方人民代表大会对其履行环保职责的监督,这为地方人民代表大会更好地监督地方政府的环保履职提供了进一步的法律依据。新《环保法》还首次规定“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传,对环境违法行为进行舆论监督”,为新闻媒体参与环境保护提供了有力的法律依据。新《环保法》关于环境公益诉讼的规定,明确了法院在环保事业中的作用。

新《环保法》强化了对排污行为的约束,大幅度提高对违法者的处罚力度,较好的解决了“违法成本低,守法成本高”的问题。相关的规定有重点污染企业公开排污信息;将企业环境违法信息记入社会诚信档案;公布违法者名单;按日连续计罚;以及对未构成犯罪但违法行为情节较重者进行行政拘留等。在新《环保法》面前,企业只有积极地转变发展方式才能确保其生产经营环境的良好和企业的可持续发展。在这个意义上,新《环保法》起到了敦促企业积极转变发展方式的重要作用。

环境治理应当是一个在尽职的政府、守法的企业和积极参与的公民等第三方主体之间形成的良性互动。在这个模式里,政府的环保职责广泛、具体而有效;企业的守法义务及其后果明确;而公民的参与则积极而有制度保障。这三者在环境法律框架下形成互动的三角形,相互作用,且相互影响。在这个法律框架的保障下,政府可以有效地监督和管理企业履行环境法律义务,并保障公民参与的合法权利及其实现。可喜的是,本届全国人大常委会不负众望,抓住《环保法》修订这个宝贵契机,通过新《环保法》的修订初步实现了我国环境治理模式的转变,即初步实现了从一元(政府)治理到多元(政府、企业和所有第三方主体)共治的转变。这个转变,意义深远。新《环保法》因而堪称国家立法机关为实现完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总体目标而作出的一项重要成果。

 

 

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