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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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新《环保法》亮点之一:以制度保障环保主体良性互动  

2015-04-14 12:16:41|  分类: 环保法修订 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新《环保法》亮点之一:以制度保障环保主体良性互动

 

王曦

 

(原文发表于《中国审判》2014年第6期,第12-13页。)

 

中外环境保护的历史表明,法律对各类环保主体之间良性互动的保障是一个国家环保事业顺利发展的必要条件。新《环保法》的最大亮点在于它首次为保障我国环保主体良性互动作出了比较全面的规定,朝着以制度全面保障环保主体之间的良性互动迈出了重要而坚实的一步。

一般认为,环境法是调整人们在开发、利用和保护环境与资源中产生的社会关系,以国家强制力为后盾的行为规范的总和。环境法调整的这种社会关系被称之为环境法律关系。对环境法律关系可以从不同的角度考察。从经济学和法学的角度看,在环保事业中存在着三大类主体和两种法律关系。(参见附图)

新《环保法》亮点之一:以制度保障环保主体良性互动 - 王曦 - 王曦博客 

三大类主体分别是政府(行政机关)、企业(包括企业和其他生产经营者)和第三方主体(人民代表大会、公民、法人、社会组织、新闻媒体、法院等)。政府的角色是管制者和被监督者,即在环保事业中,政府一方面是环境管理者,负有依法管理企业的排放污染物或其他影响环境与生态的行为的职责;另一方面是被监督者,要接受所有第三方主体的监督。企业的角色是被管制者和被监督者,其生产和经营活动要接受政府的管理和第三方主体的监督。第三方主体是监督者,各种第三方主体根据其法律身份和职责的不同而分别对政府和企业的有关环境的行为进行不同形式的监督或制衡。

两种法律关系是管制关系和监督关系。管制关系指的是政府与企业之间的环境管制关系。在这个关系中,政府是管理者,企业是管理相对人。监督关系指的是第三方主体监督政府履行环保职责的关系和监督企业遵守环保法律的关系。根据经济学原理,管制关系和监督关系之间有着有机联系。管制关系情况的好坏在很大程度上取决于第三方主体与政府之间的监督关系情况的好坏。大量的环境污染事件和环境群体事件证明,在不受监督或缺乏有效监督的情况下,地方政府往往懈怠其环保职责,严重的甚至与违法排污的企业同流合污。当出现这种情况的时候,政府就丧失了以环境管理防止资源环境领域里的“市场失灵”的作用。问题还不止于此。我国政府尤其是地方政府还承担着规划地方经济发展和招商引资的职能,即政府不仅是“裁判员”,而且是“运动员”。在不受监督或监督无效的情况下,作为“运动员”的地方政府往往急功近利,采取用牺牲环境的方式发展地方经济,在规划地方产业发展、资源开发和招商引资中决策失误,给当地带来严重的环境污染或生态破坏,成为比企业更糟糕的环境问题制造者。

法律的作用是保障环境管制关系和环境监督关系,一方面确保政府对企业有关环境的行为进行有效的管理,另一方面确保政府时刻处于第三方主体的有效监督和制约之下,以防止政府懈怠其环保职能或者在规划地方经济发展时做出有损于环境的错误决策。为了做到这种保障,立法者需要将环境法律关系的所有主体都纳入法律调整的范围,即做到对环保主体的“全覆盖”。只有做到了这种全覆盖,才能做到全面保障政府与企业之间的管理互动和第三方主体分别与政府和企业之间的监督互动。只有做到了这种全面保障,一个国家的环保事业才能健康发展。

然而,我国原《环保法》和其他相关法律没有为环保主体之间的良性互动提供全面保障。原《环保法》和其他环保法律侧重于对政府和企业之间的环境管制关系的保障,为政府管理企业制定了比较完备的制度。但对于第三方主体监督政府和监督企业,原《环保法》和其他环保法律的规定十分薄弱。法律上的这个重大漏洞,是现实中以牺牲环境或资源的方式换取经济短期高速发展在不少地方得以大行其道的一个重要原因。因此,弥补这个制度漏洞成为摆在《环保法》修订工作面前的一个重大挑战。

可喜的是,国家立法机关勇敢地接受了这个挑战并通过修订(而不是小修小改的“修改”)《环保法》胜利地战胜了这个挑战。新《环保法》为全面保障环保主体的良性互动规定很多具有重大意义的新制度或规则。例如,新《环保法》在总则部分第六条在宣布“一切单位和个人都有保护环境的义务”之后,进一步分别宣布了地方政府、企业事业单位和其他生产经营者和公民的环境保护义务。这条规定首次将这三个主体并列加以规定,反映立法者对我国环保主体有了全面的认识,并对它们在环保事业中不可或缺的地位和作用给与同等重视。这与原《环保法》对第三方主体的地位和作用没有给与重视的情况形成鲜明对照。不仅如此,新《环保法》还在不同章节分别为保障政府、企业和第三方主体在环保事业中的良性互动做了制度性规定。

关于保障环境监督关系的规定主要有:一、环境保护规划的规定,其中包括对环保规划的主要内容的规定和对其与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接的要求,体现了人大对政府环保工作的新要求。二、关于经济技术政策的环境影响评价的规定(第十四条),其中要求听取有关方面和专家的意见。三、关于规划环评的规定(第十九条),其中涉及公众参与和听取各方意见。四、关于环境保护目标责任制和考核评价制度的规定(第二十六条),其中规定考核结果向社会公开,是一项重要的监督和制约政府行为的制度。五、关于地方政府每年向同级人大报告环保工作的规定(第二十七条),体现了人民代表大会对政府环保工作的监督和制约。六、关于要求地方政府采取有效措施改善环境质量的规定,其中包括制定限期达标规划(第二十八条)和划定生态保护红线(第二十九条)的规定,体现了人民代表大会对地方政府环保工作的新要求。七、关于“行政限批”的规定(第四十四条第2款),体现了政府内部监督。八、关于信息公开和公众参与的规定(第五章)。它集中体现了对各种第三方主体的监督权的保障。它既包括不同的第三方主体对政府的监督和制约,又包括政府的内部监督。其中主要的规定有关于公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利的规定(第五十三条第1款);关于政府依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的规定(第五十三条第2款);关于政府公开环境状况、环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息和向社会公开违法者的规定(第五十四条);关于建设单位向可能受影响的公众说明情况,听取其意见和全文公开环评报告的规定规定(第五十六条);关于公民、法人和社会组织的环境举报权和举报的规定(第五十八条);关于社会组织提起环境公益诉讼权利的规定(第五十九条);关于上级政府对下级政府履行环保职责进行监督的规定(第六十七条);关于环境行政处分的系列规定(第六十八条)等。从以上列举的这些规定可见,新《环保法》关于保障环境监督关系的规定,不仅数量多,而且总体上具有系统性,形成了制度。

关于保障环境管制关系的规定,由于新《环保法》基本保留了原《环保法》的相关规定,这里只点出几项重要的新规定。一是关于未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设的规定(第十九条第2款)。二是关于县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的规定。三是关于重点污染物排放总量控制制度的规定(第四十四条)。四是关于排污许可管理制度的规定(第四十五条)。五是关于将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单的规定(第五十四条第3款)。六是关于重点排污单位应当如实向社会公开排污情况并接受社会监督的规定(第五十五条)。七是关于按日连续计罚的规定(第五十九条)。八是关于环保部门和其他负有环境管理职责的部门将环境违法案件移送公安机关并由其对违法单位的主管人员和其他直接责任人员处以拘留的规定(第六十三条)。从这些规定可见,新《环保法》大大加强了环境管制,一方面对政府加大了管理和执法方面的授权,另一方面大大加重了对违法企业等的法律制裁。

新《环保法》的这些制度创新具有重大而深远的意义。首先,新《环保法》通过建立规范和制约有关环境的政府行为的制度和加强第三方主体(特别是其中的公民、法人和其他组织以及新闻媒体)监督企业等生产经营者守法的制度,弥补了我国现行法律在保障这两种监督关系方面的不足。它使我国环保事业的三类主体之间首次形成一个比较均衡的等边三角形结构。可以将这个结构定性地表述为这样一种状态,即“在第三方主体有效监督下,政府忠实、勤勉履行环保职能,企业等生产经营者依法生产和经营”。由于有了新《环保法》,这种理想状态第一次有了实现的可能。

其次,新《环保法》由于这个制度创新而成为完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要成果。新《环保法》的这个制度创新是坚持实事求是,从实际出发的思想路线的结果。它关于规范和制约有关环境的政府行为的种种规定,反映了人民群众的强烈要求,代表了人民群众的根本利益,触及到我国全面深化改革所需要解决的一些深层次问题,对完善和发展中国特色社会主义制度将起到促进作用。

最后,也是最重要的,如果得到有效实施,新《环保法》将有力地推动我国环境状况和官民关系的改善。过去,由于法律忽视了对地方政府有关环境的行为的规范和制约,不少地方政府或在规划地方经济发展、招商引资方面决策失误,或在环境执法方面懈怠或乱作为,引起严重的环境问题和民怨。现在,新《环保法》通过制度创新,从法律文字上初步弥补了这个制度缺陷。剩下的问题是如何有效实施新《环保法》,将法律文字变为现实。而这对执政党和政府提出了新的挑战。

 

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