注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

日志

 
 
关于我

主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

网易考拉推荐

环境公益诉讼制度立法应将地方政府纳入被告范围  

2015-05-17 16:40:36|  分类: 环境公益诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |
 

环境公益诉讼制度立法应将地方政府纳入被告范围

 

王曦  章楚加[①]

(此文发表于《人民法治》,2015年5月号)

 

内容摘要:虽然新《环保法》实现了对政府、企业和第三方主体的全覆盖,明确了由各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责,但监督地方政府环保履职的制度仍有待进一步加强。现行立法的一个重要问题是缺乏通过环境公益诉讼敦促地方政府依法履行环保职责的制度安排,而这种制度的核心和关键应当是将地方政府纳入环境公益诉讼的被告范围。

 

关键词:环境公益诉讼 地方政府  被告  政府失灵 环保法

 

虽然新《环保法》实现了对政府、企业和第三方主体的全覆盖,明确了由各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责,但监督地方政府环保履职的制度仍有待进一步加强。现行立法的一个重要问题是缺乏通过环境公益诉讼敦促地方政府依法履行环保职责的制度安排,而这种制度的核心和关键应当是将地方政府纳入环境公益诉讼的被告范围。

    一、将地方政府纳入被告范围是中国环境公益诉讼制度完善之关键

当今中国环境法学界关于环境公益诉讼的研究可谓如火如荼。学界普遍称新《环保法》第五十八条为“环境公益诉讼”条款,将关注点集中在环境公益诉讼原告资格问题上,对于环境公益诉讼被告问题却关注甚少。我国环境公益诉讼司法实践也是以环境民事公益诉讼为主。凡诉讼必有被告。一般而言,环境公益诉讼的被告有两类。一类是政府等公共主体。一类是企业等私方主体。在我国,以地方政府在环保事业中所具有的特殊地位和重要作用而论,环境公益诉讼制度的关键问题其实是地方政府是否和如何作为环境公益诉讼的被告的问题,而不是环保社团的原告资格或诉权的问题。我国地方政府在环保事业中可谓责任重大。地方政府无论是在环境管理上出现失误如不依法作为或不作为,亦或是在有关环境的经济发展决策上出现偏差,都会给当地的经济、环境和社会带来长时间、大范围的负面影响。为了确保地方政府切实履行环保职责,新《环保法》做了一系列创新性的制度安排,如人大监督、行政机关内部监督、政府信息公开和公众参与等。但至今我国法律没有为社会力量如环保社团借助行政诉讼手段对地方政府的环保履职进行监督作出制度安排,这不能不说是一个遗憾。缺了这种制度,社会力量就缺了最后的、最能够直接参与的和最有力的监督地方政府环保履职的手段。因此,法律上应当将地方政府纳入环境公益诉讼的被告范畴。只有这样,才能将地方政府对本行政区域的环境质量负责的法律规定落到实处。

    二、新《环保法》在此问题上的缺陷

新《环保法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼......”解读该法条可知,它并未赋予环保社团通过环境公益诉讼监督地方政府履行环保职责的权利。这使得环保社团不能援引新《环保法》这项规定,对地方政府提起敦促其依法履行环保职责的环境公益诉讼。新《环保法》第五十八条规定的,实际上是赋予环保社团提起环境民事诉讼的诉权,而不是提起环境行政诉讼的诉权。因而,新《环保法》实际上没有对地方政府的环保履职和相关的问责做出真正的环境公益诉讼制度安排。考虑到我国地方政府这只“有形的手”潜在中的对环境和生态的巨大破坏力,这是一个应当尽快弥补的缺陷。

三、外国经验之借鉴

欧美国家的环境公益诉讼制度,无不将政府及其主管机构作为被告。

在美国,环境公益诉讼被称为“公民诉讼(citizen suit)”。它起源于美国1970年《清洁空气法》第304条的“公民诉讼条款”。该条款规定公民诉讼的被告包括政府及其环保部门等公共主体以及企业等私方主体。美国公民诉讼制度的在于敦促政府勤勉执行和企业严格遵守环境保护法律,当政府怠于履行职责时,任何人都可以通过公民诉讼迫使其积极履行职责。[②]在美国的公民诉讼制度中,60日诉前通知期限的规定是一个有创意的制度细节。 60日诉前通知期限意味着,原告必须在起诉之日前60日将据称的违法行为通知给联邦环保局长、违法行为所在地的州政府有关部门和违反有关标准、限制或命令的违法者。若在60日内联邦环保局、违法行为所在地的州已就所指控事实采取了行政处罚、起诉或其他环境法规定的行为,则原告不得在60日后就同一事实提起公民诉讼。[③]美国学者的统计数字表明,美国环境公民诉讼制度取得了良好的实施效果。它有力地推动了联邦政府和有关部门勤勉地履行环境保护职责。[④]

在环境公益诉讼的被告问题上,欧洲国家的环境公益诉讼制度与美国环境公民诉讼制度有相同之处,也有不同之处。相同之处是大多数欧盟国家都将将政府纳入环境公益诉讼被告范围。欧洲国家的环境公益诉讼立法尤以德国为代表。德国环境公益诉讼以环保社团诉讼(association suits)为主要形式,这种环保团体诉讼的本质是我们所说的环境行政诉讼,因为被告是政府或政府部门。自1994年德国《基本法》第20条a款确立政府的环境保护义务开始,德国始终将环境法视为公法,认为环境保护实乃政府之职责所在。[⑤]依托德国悠久的团体诉讼历史与良好的公益团体基础,环保社团诉讼在德国发展迅速。[⑥]2002年德国《联邦自然保护法》规定,环保社团可以针对自然保护区及其范围的减少提起诉讼。[⑦]德国关于环保社团诉讼范围的立法主要采取列举模式,如《行政程序法》对可以提起诉讼的规划批准程序作了列举。《联邦自然保护法》第61条则规定环保社团可以针对行政决定提起诉讼,具体包括三种情形:一是直接对规划及建设工程环评审批决定提起的诉讼;[⑧]二是针对行政机关撤销、解除自然与风景保护区的禁令的特许行为所提起的诉讼;三是针对《设施许可条例》、《联邦污染防治法》等法律规定必须申请行政许可的建设与运营项目规划提起的诉讼。[⑨]德国环保社团诉讼始终围绕政府的环境行政行为展开,采用列举之模式将诸如建设规划等抽象行政行为纳入司法审查之范畴,以司法权对政府有关环境的行政行为实行监督与制约,有效防止资源环境领域里的“政府失灵”。

    四、建议

与欧美国家普遍将政府纳入环境公益诉讼被告范围的做法不同,我国目前尚无这样的环境公益诉讼制度,新《环保法》和新《行政诉讼法》都将政府排除在环境公益诉讼被告范围之外。这种情况应当改变。“政府失灵”是一个我国环保事业亟待解决的重要问题。以司法权对涉及环境保护的行政权的行使予以监督与制衡,对于克服“政府失灵”具有积极意义,更何况新《环保法》已经明确规定各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责。欧美国家的环保历史经验表明,环境公益诉讼制度是一个确保政府对本行政区域环境质量负责的有效手段。因此,建议立法者抓紧有关的研究,尽快将确保地方政府勤勉依法履行环保职责的环境公益诉讼制度纳入立法计划,并在立法中明确将地方政府纳入被告的范围。

 





[①] 王曦,上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授、博士生导师,上海市人民政府参事。章楚加,南京大学法学院环境法硕士研究生,上海交通大学法学院环境法博士生(2015级)。

[②] 王曦、罗文君等:“论创立中国环境公民诉讼制度”,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。

[③] 王曦、罗文君等:“论创立中国环境公民诉讼制度”,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。

[④] 王曦、罗文君等:“论创立中国环境公民诉讼制度”,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。

[⑤] 谢伟:“德国环境团体诉讼制度的发展及其启示”,载《法学评论》2013年第2期。

[⑥] Hans-Joachim Koch, Die Verbandsklage im Umweltrecht ,Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht ,2007,S.369.

[⑦] Bundesgesetz über Naturschutz und Landschaftspflege,BGBl.

[⑧] 张式军:“德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的‘原告资格'为中心”,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2007年第4期。

[⑨] 张大海:“论我国环境保护团体诉讼的建构——以德国环境保护团体诉讼制度为参考”,载《法律适用》2012年第8期。


  评论这张
 
阅读(272)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

在LOFTER的更多文章

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017