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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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新《大气污染防治法》与环境治理新格局  

2015-10-31 13:09:00|  分类: 环境法学研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新《大气污染防治法》与环境治理新格局

 

王曦(教授,上海交通大学环境资源法研究所长)

  章楚加(博士生,上海交通大学环境资源法研究所)

 

(此文发表于《环境保护》,2015年第18期,第38-41页。)

 

内容摘要:新《大气污染防治法》系我国新《环境保护法》实施以来第一部修订的污染控制型法律。它延续并适当发展了新《环保法》开创的环境治理新格局,在大气污染防治领域里为所有环保主体间的良性互动提供了有力的法律保障。它的成功修订,承前启后,对于巩固和发展新《环保法》开创的我国环境治理新格局具有极其重要的意义。

 

关键词:大气污染防治法  环境保护法  环境治理  环保主体 互动  制度  

 

2014年通过的新《环境保护法》(以下简称“新《环保法》”)最重要的贡献是创立了一个政府、企业和第三方主体之间良性互动的新环境治理格局。在2014年《环保法》修订之前,我国的环境治理格局是一个二元主体(地方政府与企业等污染者)之间的管理与被管理格局。由于缺乏第三方主体(如地方人民代表大会、公民、社会组织、法院等)的有效监督,很多地方政府环保履职不力,致使环境管理失效。新《环保法》以一个崭新的三元主体之间的互动格局代替了原来的二元主体格局。它不仅为政府与企业之间的环境管制与被管制关系,而且为第三方主体分别与政府和企业之间的环境监督和被监督关系提供了制度性的保障。新《环保法》年初生效以来,这个新格局呈现出蓬勃生机,我国的环境管理开始走进一个新阶段。2015年通过的新《大气污染防治法》(以下简称“新《大气法》”)把这个格局延伸到大气污染控制领域,成为体现这个环境治理新格局的首部污染控制型法律。

一、我国环境治理新格局

 新《环保法》的一个重要的制度创新是扩展了法律主体的覆盖面,把地方政府纳入了法律覆盖的范围并为第三方主体对地方政府的环保履职进行监督提供了制度保障。在环境保护事业中,存在三方主体与两对法律关系。三方主体指的是政府、企业(企事业单位和其他生产经营者)与第三方主体(人大、公民、环保团体、司法机关等)。两对法律关系指的是环境管制关系与环境监督关系。在理想状态下,即在有充分的法律保障的情况下,这三方主体之间构成一个如下图中的等边三角形所示之良性互动关系。(参见下图)。

新《大气污染防治法》与环境治理新格局 - 王曦 - 王曦博客
 这种理想状态可以表达为“在第三方主体的有效监督下,地方政府勤勉履行环保职责从而确保企业和政府自身都遵守环保法律”。新《环保法》的通过,为实现这个理想状态首次奠定了坚实基础。

二、新《大气法》的地位和功能

三十余年来,我国已制订了二十余部环境与资源保护法律。就现有环保法律类型来看,可以分为以下四类:环保事业基础法、污染防治型法律、自然保护型法律和专门事项型法律。其中,环保事业基础法(在全国人大常委会关于修订《环保法》的说明中称之为“环境保护基础性法律”)指的是《环保法》,而《大气污染防治法》则属于污染防治型法律之一。如下图所示,这四类法律可以分为两个层次,在下的为“基础”类,在上的为“基础上”类两大类。

新《大气污染防治法》与环境治理新格局 - 王曦 - 王曦博客

从功能上说,《环境保护法》作为环境保护基础性法律,在所有的环境保护法律中居于纲领性的地位。就继承和巩固新《环保法》确立的我国环境治理新格局而言,作为新《环保法》生效后修订的第一部污染控制型法律,《大气污染防治法》的修订意义重大。在立法理念上,新《大气法》应当与新《环保法》保持高度一致,把新《环保法》创立的三元主体互动环境治理格局继承下来并结合大气污染防治的特点而有适当的发展。从法律功能的角度看,,《大气污染防治法》的修订具有在功能上承上启下的重要作用。新《大气法》应当在新《环保法》的基础上,一方面体现其污染防治型专门法律的特点,强化对大气污染管理相对人的管理;另一方面,要将新《环保法》所创立一系列规范和制约有关环境的政府行为的制度延伸到大气污染防治领域并有适当发展。同时,新《大气污染防治法》的完备与否,也会对其位阶之下的配套法规和规章以及各地大气污染防治条例的修订产生深远影响。总之,与新《环保法》相比,新《大气污染防治法》的功能有所不同。它总体上是一部以管制企业等排放大气污染物的主体为主的法律。同时,为了确保这种管制的有效性,它还对管制者即政府在大气污染防治方面的具体职责做出规定。但它不承担新《环保法》那种规定我国环境保护基础性事项和为有关环境的政府行为建立基本的行为规范和制度约束的功能。从刚刚通过的新《大气法》看,它比较好的体现了这个功能。它与新《环保法》保持了连续性和协调性,为未来修改其他污染控制型法律(如《水污染防治法》提供了立法思路和治理格局上的示范。

    三、新《大气法》对我国环境治理新格局的延续和发展

    新《大气法》对新《环保法》所构建的环境治理新格局在大气污染防治领域里的延伸、细化与发展,主要表现性它对环保事业的三大主体即政府、企业(以企业为主各类污染者)和第三方主体的有关大气污染防治的权利(和权力)和义务的确定和保障上。

首先,从环境治理格局的整体来看,新《大气法》在总则中全面规定了我国环保事业三方主体的在大气污染防治中的基本职责或义务。新《大气法》第三、四、五、六条规定了中央人民政府和各级地方人民政府的大气污染防治职责。第七条规定了企业事业单位和其他生产经营者的大气污染防治义务。从总体上看,这些条款涵盖了我国大气污染防治的三大主体。它表示成功的大气污染防治离不开其中的任何一个主体。这种做法与新《环保法》一致。它不仅是新《环保法》的同类条款(第六条,关于政府、企业事业单位和其他生产经营者、公民的环保职责和义务)在大气污染防治领域里的合理延伸,也是对新《环保法》所创立的环境治理新格局的确认。

其次,从作为管制者和被监督者的政府方面看,新《大气法》秉承了新《环保法》对政府角色的双重定位,既肯定了政府作为唯一的环境监管者的主体地位,又秉承新《环保法》的立法精神,再次确认了政府的被监督者地位。新《大气法》第二条第二款明确规定地方各级人民政府对本行政区域的大气环境质量负责。这是新《环保法》第六条第二款所规定的“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”原则在大气污染防治领域的具体体现,表明在这个问题上新《大气法》与新《环保法》的内在一致性。与新《环保法》一样,这个条款中的“负责”一词,有双重含义。一是对地方各级人民的授权,授权其为本行政区大气污染管制的唯一管制者和跨行政区大气污染防治的官方合作管制者。为此,新《大气法》授权地方各级人民政府以各种手段管制各类大气污染。从该法的第二章到第七章,都以这种管制手段的规定为主。这些管制手段基本上都有强力的法律制裁措施作为保障。因此,与原《大气法》相比,新《大气法》对地方各级人民政府在大气污染防治监管方面的授权,不论在职权范围上还是在职权的刚性程度上都大为增强。二是对地方各级人民政府的问责。有授权就有相应的问责。由于新《环保法》第六十八条对地方人民政府及其包括环保部门在内的所有有关部门在履行环保职责方面的违法情况和处罚做了详细的规定,且这些规定适用于地方各级人民政府履行其大气污染防治职责的情况,因此新《大气法》不必在大气污染防治领域里重复这些行政问责条款,仅在第一百二十六条用“依法给予处分”一语指向新《环保法》第六十八条(该条详细列举了包括“法律法规规定的其他违法行为”在内的九类可能导致行政纪律处分的违法行为)即可。尽管如此,新《大气法》在行政纪律问责方面仍有新的规定。例如第二十二条中关于“约谈”的规定,就是一个新《环保法》所没有的强化政府内部监督的规定。此外,新《大气法》第二章关于大气质量未达标地区应制定限期达标计划的规定是新《环保法》第二十八条关于国家环境质量未达标区域限期达标的规定在大气污染防治领域里的延伸和发展。它也是对各级地方人民政府履行环保职责的一项新的刚性要求。另外,新《大气法》第四条规定了国家环境保护主管部门对省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的大气污染防治工作进行考核,并且将考核结果向社会公开。这也是对各级地方人民政府的一项有力的监督和约束措施。

再次,从企业等大气污染防治的被管制主体方面来看,新《大气法》对于企业等大气污染物排放源在生产、经营等过程中应当遵循的大气环境保护义务作出了大量的具体规定,在这个领域中的政府管制空前强化。首先,关于大气污染防治的政府管制范围大为扩大。新《大气法》针对不同的大气污染来源,对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等其他污染源等用专门章节做了管制性规定。其中很多都是首次规定。其次,法的可操作性大为增强。新《大气法》的修订注重法的可操作性,因此该法的管制性规定都比较详细并具有可操作性。例如,该法第二章规定的重点大气污染物排放总量制度就是一个从排放总量的分配到最后的执法和处罚都有具体措施的制度。它将新《环保法》第四十四条所规定的国家实施重点污染物排放总量控制制度落实到大气污染防治领域,并具体落实到重点大气污染物的排放源身上。再次,该法规定的对违法者的处罚力度大为增强。例如它的第七章对违法排放大气污染物的企业等主体规定了详细的强有力的制裁措施。它将新《环保法》首次规定的按日连续计罚措施延伸到大气污染控制领域,结合大气污染控制的实际情况作了专门规定。这些都继承了新《环保法》以加大违法成本来逼迫企业等排放源守法合规的立法精神。最后,新《大气法》还明确要求企业承担环境影响评估与环境信息公开的义务。这将企业等大气污染物排放主体放到了社会监督之下。

 最后,从作为监督者的第三方主体的角度来看,尽管新《环保法》已经为这类主体中的各类主体分别规定了行使对政府环保履职和对企业履行环保社会责任的知情权、监督权和参与权的基本渠道,新《大气法》仍然结合大气污染防治工作的特点,在在这方面有适度的发展。例如,在人大监督方面,新《大气法》第十六条要求城市人民政府每年在现象本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境工作时,“应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况,并向社会公开。”这是对新《环保法》第二十七条(关于县级以上人民政府向本级人大或人大常委会报告环保工作并依法接受其监督)在大气污染防治领域里的延伸。在社会监督方面,新《大气法》有很多新发展。在举报方面,新《大气法》第三十一条要求环境保护主管部门和其他负有大气环境保护职责的部门公开举报电话、电子邮箱等举报渠道;还要求接到举报的这些部门“应当及时处理并……对实名举报的,应当反馈处理结果等情况,查证属实的,处理结果要依法向社会公开,并对举报人给予奖励。”这些都是新《环保法》所没有的规定,是对新《环保法》第57条(关于举报)的延伸和发展。在信息公开方面,新《大气法》有很多条款含有对政府公开有关信息的要求。例如第四条要求对社会公开政府大气污染防治工作考核结果;第十五条和第十六条分别要求对社会公开城市大气环境质量限期达标规划及其执行情况。在公众参与方面,新《大气法》多次提到“公众”在大气污染防治中的作用。例如,第十条规定制定大气环境质量标准、大气污染物排放标准,除了应当组织专家论证以外,还要听取有关部门、行业协会、企事业单位和公众的意见。第十一条规定大气环境质量标准和大气污染物排放标准应当在有关政府部门的网站上公布,供公众免费查阅、下载。地十四条规定编制城市大气环境质量限期达标规划,应当征求有关部门、行业协会、企事业单位和公众的意见。,

四、结语

与新《环保法》一样,新《大气法》体现了较高的立法技术水准。它在功能上实现了与新《环保法》的良好互补。它与新《环保法》无缝对接,各司其职。它延续并适度发展了新《环保法》创立的对我国环保事业三方主体之间的管制互动关系和监督互动关系的保障制度,为大气污染防治领域里的环保主体良性互动提供了较好的制度保障。它继承和发展了新《环保法》所创立的环境治理新格局,为将来其他污染控制型法律的修改提供了一个很好的范例。

 

 

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