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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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中国环境治理与规则:一个概念模型  

2016-12-10 17:43:31|  分类: 互动保障论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国环境治理与规则:一个概念模型*

王曦

2015年10月18日在中达环境法论坛上的演讲

 

尊敬的马骧聪老师、各位同仁,早上好!

非常感谢中达环境法论坛和中国政法大学环境资源法研究所,给我提供这样的机会,来和大家分享我最近几年研究环境法的一点心得。

我给大家看一张图片。[1]

中国环境治理与规则:一个概念模型 - 王曦 - 王曦博客

 

这张图片比较集中的反映了最近几年我的一个主要研究成果。这个成果的出现,我想首先应该感谢马骧聪老师和环保部杨朝飞先生。在2006年、2007年,他们承担国家工程院和环保部的《中国环境宏观战略研究》子课题——《中国环境宏观战略的法制保障》的时候,马老师是首席科学家,杨朝飞先生是课题负责人。他们请我参加研究这个课题。在宏观战略研究课题的研究过程当中,我对中国的环境法制和环境治理集中做了一些系统的思考,慢慢的有了一些心得,包括一些对我国环境法制和环境治理的理论性认识。这种理论认识指导了我和我的研究团队的环保法修改研究工作。它比较集中地反映在我们给环保部和全国人大提供的环保法修订思路和《环保法修订建议稿》中。我曾经以“环保主体互动法治保障论”一文介绍了这个思路和一些初步的理论认识。[2]我现在给大家讲的这个图片,包含着我的这个理论认识的进一步发展。

在承担环境宏观战略研究课题的过程中,立法界、环境管理界和学界正在酝酿和讨论1989年《环境保护法》的修改。当时环保部给这个课题的要求之一就是在研究我国环境宏观战略的同时,思考和研究《环境保护法》的修改并为其提出思路和方案。

在这个研究过程中,我通过理论学习和案例研究,发展了以前关于《环保法》修改的一点想法并形成了一个比较系统的修订思路。在那之前,在2005年12月,在全国人大环资委召开的一次环境立法研讨会上,我曾指出在我国环境保护现实中存在着两种主体对环境保护法律的违反。一种是企业,另一种是政府,特别是地方政府。我曾指出,相比之下,更重要的是解决后者违法的问题。当时,我根据美国环境法的立法及其实践,指出美国的环境立法是从抓政府入手的。美国在上个世纪70年代制定的第一部环境保护法律——《美国国家环境政策法》就是一部针对政府决策行为的法律。对这个重要现象,一直以来我没有给予足够的注意。虽然我对美国的环境法知道一些,但是过去我的相关著作没有将这个问题突出出来。美国联邦环境法的调控对象首先是政府。它是从约束联邦政府的行政行为开始,而不是从约束企业行为开始的。它的环境影响评价制度,就是一个约束联邦政府决策行为的制度创新。我在《美国环境法概论》中对美国《国家环境政策法》和环评制度介绍了很多。但现在翻出来看,必须承认,我没有突出这一点。但是在参加中国环境战略宏观研究的时候,我想到了这一点,想到了我们国家的情况,因为当时有很多事例表明一些地方政府与造成污染的企业一样,成为环境问题的制造者。同样,美国环境法中的“公民诉讼”制度,也是一个主要针对政府环保履职的制度创新。

从国家治理的角度看,在企业和政府这两类环境问题制造者当中,哪一类更应该优先作为法律约束的对象呢?比较一下,答案很清楚,肯定应该把地方政府抓住。宏观战略研究课题的报告采纳了我的想法,建议在修改《环保法》的时候,把各级地方政府有关环境的行为纳到法律规范和约束的范围以内。基于这个想法,后来我和我的研究团队曾发表了一系列关于修改《环保法》的文章。例如2008年发表在武汉大学《法学评论》、2011年发表在中国环境文化促进会主办的《绿叶》杂志和发表在《上海交通大学学报》上的文章。这些文章可以在我的博客上看到。[3]这些文章主张按照这个思路来“改造”老的《环保法》,将它改造成为一个既规定国家环境保护基础事项,又规范和约束有关环境的政府行为的“环保事业基础法”。其中有一篇文章是我写的,题目是“‘环保事业基础法’:让特殊的环保法特殊起来!”,讲得就是这个意思。[4]

我们的这个思路和相关的《环保法》修订建议稿,经过经过方方面面的途径,如向全国人大环资委、环保部的领导同志当面汇报和通过环保部、民主党派中央领导同志、全国政协、全国人大法工委网上公开征求意见、上海市人民政府参事室、中国环境科学学会和环保社团等途径,历经曲折,最终有效地传达到了全国人大常委会和有关工作机构,对《环保法》修订起到了实质性的帮助作用。新《环保法》的思路和制度设计与我们的建议相当吻合。

新《环保法》一个最大的突破,就是把地方政府有关环境的行政行为匡进了法律。老《环保法》规范的是两个主体即政府和企业的关系,现在的《环保法》规范的是三个主体即政府、企业和第三方主体之间的关系。最近,《大气污染防治法》完成了修订。新的《大气法》遵循了新《环保法》确立的这个新格局。这种为三方主体的良性互动提供制度保障的新格局的确立,具有十分重要的历史意义和现实意义。

    请大家看这个图片。我把它画成这样一个模型。称之为“模型”,专业上讲,可能有点不伦不类。从数学专业的角度看,它不是一种严格的对概念的数学表达。大家知道,我是77级的大学生。由于文化大革命的缘故,在中学数学只念到初二。77年高考的时候,我的数学考分在各门考试中是最低的。所以我说这只是一个图形,由一个等边三角形加三个圆圈组成。它可以算作一个逻辑思维与形象思维的混合体吧。我认为这个三角形加三个圆圈,可以比较完整的反映一个国家或地区的环境治理的总体情况。它为我们从宏观上观察和把握一个国家或地区的环境治理状况提供了新的视角、思路和方法。当然,这里的“治理“,是一个政治学意义上的“治理(governance)”,不是治理污染的“治理(treatment)”。

首先,我解释一下这个三角形。大家可以看到,三角形的三个角分别代表着三方主体即左下角的“政府”、右下角的“企业”和上方的“第三方主体”(其中包括党委、人大、公民、社会组织、法院等)。

让我们先看这个三角形上方的“第三方主体”。它们有一个共同的职能或角色——监督。它们都是监督者,都是对政府的监督者。当然,这里的“监督”取其宽泛意义,各种监督在性质和形式上有所不同。例如,党委有责任监督行政;人大有责任监督政府;公民和社会组织有权利监督政府。法院也在特定的条件下有权力监督政府如通过行政诉讼。其中的“党委”是最近新增加进这个模型的。其依据是前不久中共中央、国务院颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。

一个基本的事实和原理是:缺了第三方主体的监督,政府即行政机关往往会出现懈怠和乱作为的问题。在研究修改《环保法》的时候,我曾经写过一篇文章,题目是“把确保政府勤勉履行环保职能的达摩克利斯之剑挂起来!”。那篇文章讲得就是用制度监督行政的必要性。而担负着环境管制重任的政府如果出现失灵即懈怠或乱作为,那么表现为环境污染和生态破坏的市场失灵就无法克制。这就叫“政府失灵”不除,“市场失灵”不止。由此可见第三方主体监督政府环保履职的重要性。可谓“第三方主体监督不立,政府失灵不除;政府失灵不除,市场失灵不止”。这说明了这个三角形的左右两条边的存在的理由。它们的存在对于这个三角形的下边所代表的环境管制关系,具有保障作用。缺少了它们,这个等边三角形不能成立,也就是说,环境治理的体系或格局,存在着重大的缺陷。

新《环保法》的一个重大创新就是对保障第三方主体行使各自的监督权做出了制度性的规定。它首次使得各类第三方主体的监督初步有法可依。从环境治理格局来看,这是新《环保法》最为突出的亮点。比如说,对人大监督政府,新《环保法》规定了地方人民政府向同级人大报告环境保护工作,并接受同级人民代表大会的监督的制度。由于这项规定,不少地方的人大加强了对地方政府环保履职的法律监督。对社会组织如环保团体监督地方政府,新《环保法》规定了信息公开等制度。对社会组织如环保团体监督企业,新《环保法》第58条规定了环境公益诉讼制度。由于这项规定,环保团体已经提起了一些环境民事公益诉讼。对政府内部的环保监督,新《环保法》第67、68条规定了一系列行政制约和问责措施。由于方面的规定,不少地方的环保部门一改环保执法的“懒政”,加强了的环保行政执法。

大家知道,在新《环保法》修订之前,我国环境治理的格局不是三角形,而只有三角形下面的一条边,即政府和企业之间的管制与被管制关系。第三方主体对政府的监督和对企业的监督,也就是这个三角形的左右两条边,即第三方主体与政府和企业之间的监督关系,都基本不存在,即缺乏制度保障。

新《环保法》出台以后,这个等边三角形应该说基本形成或站立起来了。三个方面的主体在环境保护事业当中的权利义务和相互关系,在新《环保法》当中都有反映。因此,可以说新《环保法》的修订工作为我国环境治理体系的完善做出了巨大贡献。新《环保法》确立的这个三角形环境治理制度框架,为我国环境保护事业的顺利发展,首次奠定了比较完整的制度框架,意义深远。这是我想强调的一点。

    再看看这个三角形左下方的“政府”。它既是管制者,又是被监督者。政府这个主体,在某种意义上也许是中国特色社会主义的一个代表。我们的政府,特别是地方政府,有比较明显的双重角色。这个大家都知道。它既是“裁判员”,又是“运动员”;既是企业污染的监督者和执法者,又是地方经济发展的规划者、招商引资者。问题往往就出自这种双重角色。作为“运动员”,地方政府在规划地方经济、产业发展和招商引资的过程中,它的决策失误或决策过程的粗放,往往会给地方带来很多的环境问题。大量的环境群体事件可以说是对这个问题的极端性社会反应。这种现象表明,对地方政府的运动员角色,我们的法律应该对它有足够的规范和制约,应该给它设立一个最低的行为底线。现在新的《环保法》在这个问题上弥补了老的《环保法》的缺陷,有很多创新,例如其第五章关于信息公开和公众参与的种种规定。我国政府这个“有形之手”的力量是世界第一的,因此对它的规范和制约也是最有必要的。

我最近发表的一篇短文中提到应当重视环境公益诉讼的被告的问题。这个问题要提出来。现在的研究主要关注原告问题。原告资格怎么放宽,NGO要达到什么条件才能起诉等等。但是我们应当注意,在这个问题上,发达国家与我国的背景不一样。相对而言,在欧美,本来就是“小政府、大社会”,而且是一个私有制为主的社会。在欧美,环保社团起诉政府的资格普遍得到立法的承认。但其因环境公益而起诉私方主体如企业的资格,并没有被立法放宽到我国的新《环保法》第58条所规定的程度。在欧美,放宽环境民事公益诉讼的原告资格时,因为涉及私有产权,就会很难。所以原告至少主张并证明其本人或成员的环境利益遭受了“些微”损害,即与所诉被告的行为存在某种“利害关系”。这说明立法者在尊重环境公益时仍然没有放弃对私有产权的尊重。

但是我国似乎不一样。从新《环保法》第五十八条的立法过程看,立法者和研究者关注的主要问题是如何放宽原告的起诉资格。作为民事公益诉讼被告的企业在这个过程中似乎没有声音。似乎没有人考虑这种放宽对私有产权的影响。人们关注的是如何放宽的问题,而不是应不应当放宽的问题。在美国,侵权法中环境原告资格的放宽经历了很多案例的反复讨论和博弈,最后逐步放宽,但并没有放宽到我国的《环保法》第五十八条的程度。我国的《环保法》第五十八条对环保社团的起诉资格,除了对环保社团的活动年限、社团宗旨和犯罪记录设立了条件以外,没有要求其成员的个人利益遭受到某种损害。这种不要求原告对争端具有某种“利害关系”的做法,是否对私方主体而言不公平呢?我们的这种放宽做的很容易。这说明什么?说明我国私人部门的弱势。我们虽然搞了三十年的市场经济,但实际上私有产权这一块相对还是比较弱的。

在我国,真正的问题在于约束政府,而不是约束企业。一方面,地方政府如果在规划地方经济和招商引资上决策失误,会造成长时间、大范围的环境损害。另一方面,地方政府在环境执法上的懈怠,也是引起严重的环境问题的原因。因此,在我国,研究地方政府政府作为环境公益诉讼的被告的问题,就是一个比研究环境民事公益诉讼的原告资格的问题更为重要的问题。但问题是地方政府这么强大,要约束它一定很难。而这个问题恰好需要我们环境法研究者来研究和论证。要不要约束?如果要约束的话,约束什么?怎样约束?值得注意的是,最近中共中央和国务院颁布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,第一次把党政领导干部的环保责任以党、政规章的形式加以规定。在这种党纪和政纪的问责建立之后,是否应当建立通过环境行政诉讼的法律问责制度呢?我认为应当。因此,我把党委纳入了这个模型。当然,这个新发展的后面有一系列的法律理论问题需要研究和探索。

最后让我们看看这个三角形右下角的“企业”。在环保事业中,它代表所有的被管制者和被监督者。新《环保法》大大加强了对企业的环境管制。环境管制关系得到更加有力的法律保障。现在地方政府普遍加强了对企业的管制,企业的压力也是空前加大。这涉及地方政府如何摆正与企业的关系的问题。问题实际上又回到了政府身上。由于时间关系,这个问题我不多谈。

其次,我想说一下这三个圆圈。

第一个圆圈是道德或环境道德。这三大主体,政府、企业和第三方主体,不管是什么样的身份和地位,它都要受到环境道德的约束。“徒法不足以自行”。一个社会的环境道德水平的高低,直接影响该社会的环境法律的制定、实施及其效果。所以如何提升全民环境道德水平也是我们环境法学研究很重要的一个地方。但道德的约束是不可靠的,以为它依赖的是人们的自省和自律,不可避免的存在很大的差异性和软弱性。此外它在环境危机时代暴露出滞后性。它的发展往往需要一个较长的时间过程。因此,仅靠道德的约束,不足以保障三方主体之间的良性互动。

第二个圈是党纪和政纪。党纪是约束执政党——中国共产党的普通党员和党的领导干部的,不约束党外人士。政纪是约束政府工作人员和政府领导干部的,包括作为执政党党员的政府工作人员和领导干部和参加执政的民主党派和无党派人士。这个圆圈的集中表现是《公务员法》、《行政监察法》、各项环境保护法律中规定的行政纪律和问责制度、以及最近中共中央和国务院颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。这一圈很重要,相对于13亿人口而言,它约束的是其中的一部分。这个圈所代表的规则,相对于社会而言,只不过是党、政的内部监督。它需要外部的有力监督才能够真正发挥效力。

第三个圆圈及最后外面一圈是法律,包括所有的有关环境保护的法律和法律规定。这些法律是对有关环境保护的正常社会关系的最后保障。它保障各类环保主体的有关环保事务的合法权利的正常行使和各种义务的正常履行。它为这类环保主体规定最低的行为准则。违反这些准则会招致法律的制裁。也就是说,在前两个圈不足以提供保障的地方,它是最后的保障。我们必须全力的维护这个圈的完整性,不断地改革和完善有关环境保护的法律规则。否则的话,这当个最后的圈或保障就被会失去作用时,在环境资源领域里的“市场失灵”就无法克制了。如何让这个圆圈完善起来、巩固起来,从权利、义务上对各方主体进行有效的保障和必要的约束,是环境法学研究者和环境法立法者的主要任务。

最后,我想说一下这个模型中的三角形与圆圈之间的关系。简而言之,三角形代表着环保主体之间的良性互动,圆圈代表着规则。规则与三角形之间是一种保障与被保障的关系。所有的主体都在这三种规则的约束下从事有关环境的活动,行使他们的权利、履行他们的义务。如果他们都没有违反这些规则,特别是没有违反外圈的法律规则,这个国家或地区的环保事业就处在健康发展的过程中,即处于良性互动和循环之中。

在《环保法》修订研究中,我和我的研究团队关注的是法律规则对于环保主体的保障作用。我们发现由于法律上缺乏对于第三方主体的监督权、参与权、知情权等和合法权利的制度保障,地方政府的环保履职几乎不受约束和监督,因而表现为污染和生态破坏的市场失灵难以克制。换句话说,由于缺乏对第三方主体与政府之间的监督关系的保障,政府与企业之间的管制关系也不够正常。新的《环保法》弥补了这个制度缺陷,使得模型中的三角形首次得以成立,使各类环保主体在新的、更为完善的法律规则框架中互动。

总之,这个概念模型是一个具有理论意义的研究成果。从方法论上看,这个模型关注有关环境保护的各种社会关系特别是其中的法律关系与道德关系。它属于社会科学的方法论即关于认识社会和改造社会的方法论的范畴,是一个考察环境治理状况的有用工具。从经济学的角度看,它反映了新政治经济学的一部分即公共选择理论关于“政府失灵”的理论和对策。它得到公共选择理论的有力支撑。从政治学的角度看,它是对我国环保领域里的国家治理体系和治理能力现代化的一种探索和描述。从马克思主义政治经济学的角度看,它反映的是作为上层建筑的法律和道德的改革和完善。这个模型中的各种规则对模型中的监督关系和管制关系的有效保障和促进,无疑将反过来促进经济基础向着“绿色发展”方向的进步。

     这是我的一点研究心得,与大家分享,请批评指正。谢谢大家!谢谢主持人!



 



 

* 本文在中达环境法论坛发言速记稿的基础上做了修改和补充。作者注。


 

[1] 这里用的这张图片是会后稍加修饰的图片,其基本内容与在中达环境法论坛上发表的图片一样。王曦注。


 

[2] 详见王曦:“环保主体互动法制保障论”,上海交通大学学报(哲学社会科学版),2012年第1期,第5-22页。


 

[3] 参见王曦博客: wangxi7701.blog.163.com。


 

[4] 详见王曦:“环保事业基础法”:让特殊的《环保法》特殊起来!”,中国环境文化促进会主办,绿叶杂志社出版,《绿叶》,2011年第1期,第1-9页。


 

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