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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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论环境公益诉讼制度的立法顺序  

2016-12-10 18:16:12|  分类: 环境公益诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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论环境公益诉讼制度的立法顺序

王曦*

(发表于《清华法学》,2016年第6期,以该文本为准。)

 

目录

一、 我国环境公益诉讼制度的立法现状

二、环境公益诉讼制度立法的最终目的

三、环境公益诉讼制度的分类和功能

四、环境公益诉讼制度立法的逻辑顺序

五、环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的后果

六、结论和建议

 

摘要:由于立法机关对不同的环境公益诉讼制度的目的和功能认识不足,我国环境公益诉讼制度立法出现了环境行政公益诉讼制度与环境民事公益诉讼制度的立法顺序的颠倒。这种颠倒通过环境民事公益诉讼的司法实践引起两个不合理的后果,一是审判机关与行政机关职责错位,二是环保团体职能扭曲。正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度,后立环境民事公益诉讼制度。当环保团体发现环境违法现象时,它们应当首先敦请当地政府或其环保职能部门履行环保监管职责。如果当地政府或其环保职能部门怠于履行该职责,环保团体可以依据环境行政公益诉讼的法律规定,提起环境行政公益诉讼,通过司法权来纠正行政机关的不当行政。

 

2015年年初生效的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“《环保法》”)在我国首次规定环境公益诉讼制度。但该法生效后的一系列发展表明,该法第五十八条规定的环境公益诉讼制度实际上仅仅是环境民事公益诉讼制度。该法并没有规定环境行政公益诉讼制度。这就在事实上出现了环境公益诉讼制度的立法顺序问题。在为环境公益诉讼制度立法的时候,是应当先建立环境行政公益诉讼制度,还是应当先建立环境民事公益诉讼制度呢?现行的做法即先建立环境民事公益诉讼制度的做法,是否符合环境公益诉讼制度立法的最终目的和内在逻辑呢?本文对这些问题做一探讨。全文共有六个部分。第一部分简要介绍我国环境公益诉讼制度立法的现状。第二部分论述环境公益诉讼制度立法的最终目的。第三部分论述环境公益诉讼制度的分类和功能。第四部分论述环境公益诉讼制度立法的正确顺序,并揭示2014年的《环保法》修订工作中对环境公益诉讼制度的分类和功能认识不足的问题。第五部分  结合实际案例揭示并说明环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的弊端。第六部分总结全文并提出纠正这种立法顺序颠倒的建议。

一、我国环境公益诉讼制度的立法现状

到目前为止,对环境公益诉讼制度做出规定的主要有三部法律、一部司法解释和一个全国人大常委会决定。按照法律修改的时间顺序排列,这三部法律分别是《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“《民诉法》”)、[1]《环保法》、[2]《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行诉法》”)。[3]一部司法解释是《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《司法解释》”)。[4]一个全国人大常委会决定是《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》)。[5]另外,为实施《决定》,最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)。[6]下面先就这些文件与我国环境公益诉讼制度立法的关系,逐一做简要介绍。

(一)《民诉法》

在这三部法律中,《民诉法》最先在法律上确立环境民事公益诉讼制度。《民诉法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 这条规定虽然没有使用“环境民事公益诉讼”的字眼,但从其中“污染环境……等损害社会公共利益”的表述来看,它无疑确立了环境公益诉讼制度中的环境民事公益诉讼制度。根据这项规定,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。值得注意的是,《民诉法》虽然为环境民事公益诉讼制度开了口子,但它没有对第五十五条所称“法律规定的机关和有关组织”做出界定。根据当时有效的法律,人们一般理解第五十五条所称“法律规定的机关”指的是2013年12月28日修正的《海洋环境保护法》第九十条第二款所规定的依照该法规定“行使海洋环境监督管理权的部门”和2013年10月25日修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条所规定的“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。至于第五十五条所称“有关组织”,由于缺乏法律的界定,它一时还不能构成环保团体如自然之友、中华环保联合会等提起环境民事公益诉讼的法律依据。人们不得不等待后续的法律、法律解释或司法解释来明确这个条文,尤其是其中“有关组织”的含义。

(二)《行诉法》

《行诉法》没有确立环境行政公益诉讼制度。一方面,修订后的《行诉法》的受案范围所包括的行政行为中不含因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为;另一方面,该法对今后针对这类行为的环境行政公益诉讼制度的建立留下了一个口子。该法第二条规定“公民、法人或者其他组织,认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权按照本法向人民法院提起诉讼。”该法第十二条具体而明确地列举了属于行政诉讼受案范围的12类行政行为,其中不包括因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为。这就是说,公民、法人或者其他组织不能对因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为提起环境行政公益诉讼。

然而值得注意的是该法并没有为环境行政公益诉讼制度的建立关上大门。该法第十二条在列举了12类行政行为之后,以第二款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这就是说,《行诉法》愿意兼容其他法律、法规关于环境行政公益诉讼制度的规定。其他法律、法规如果规定环境行政公益诉讼制度,将不会与《行诉法》相冲突。根据这一条款,其他法律例如《环保法》,可以规定环境行政公益诉讼制度。

(三)《环保法》

《环保法》在上述《民诉法》第五十五条的基础上,对环境民事公益诉讼制度作了进一步的规定。然而对环境行政公益诉讼制度《环保法》没有做出规定。也就是说,在修订《环保法》时,全国人大常委会没有利用《行诉法》第十二条第二款为环境行政公益诉讼制度留的口子,把环境行政公益诉讼制度建立起来。《环保法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”这个条款中的“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”,指的是民事主体的行为,还是行政主体的行为?从文字上实难分辨。《环保法》对环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度都语焉不详。看到这个条款,人们曾经指望将来有法律解释或司法解释,对这个条款所称“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”做出解释,使之包含行政行为。但如下面将要介绍的,后来的司法解释并没有这样做。所以说,《环保法》的修订错过了一个建立环境行政公益诉讼制度的宝贵时机。

(四)《司法解释》

在《环保法》生效六天以后,最高人民法院发布了《司法解释》。就环境公益诉讼制度立法顺序问题而言,这部《司法解释》的重要作用不在于对人民法院审理环境民事公益诉讼适用法律的若干问题做出了详细解释,而在于明确了《环保法》第五十八条所规定的环境公益诉讼制度仅仅是环境民事公益诉讼制度而已。这一点,从它的标题和序言部分可以看得很清楚。它的标题是“关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”,其序言部分规定:“为正确审理环境民事公益诉讼案件,根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》,《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定,制定本解释。” 这些文字表明,这部《司法解释》建立在将《环保法》第五十八条理解为关于环境民事公益诉讼的条款的基础之上,即该条中提到的“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为” 指的是民事行为,而不是行政行为。那种通过这次司法解释将这个条文解释为包含行政行为的愿望就此落空。相应地,通过这次司法解释在我国建立环境行政公益诉讼制度的愿望也落空了。

(五)《决定》和《试点方案》

在《环保法》生效6个月以后,为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,最高人民检察院于2015年6月24日向全国人大常委会请求授权在部分地区开展公益诉讼改革试点工作,并与7月2日公布了《试点方案》。7月3日,全国人大常委会表决通过了《决定》,决定授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展提起公益诉讼改革试点。这项授权为期二年,从2015年7月3日到2017年7月3日。《决定》指出这项授权的目的是“为加强对国家利益和社会公共利益的保护”。[7]《决定》授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,包括民事公益诉讼试点和行政公益诉讼试点。由于这项授权包括了行政公益诉讼,而且它特别提到“生态环境和资源保护”等领域里的行政公益诉讼,因此,它在一定程度上弥补了现行立法的环境行政公益诉讼制度缺陷,具有重要的意义。

然而值得注意的是,这项授权对检察院提起公益诉讼的试点规定了许多限制。其中对于环境行政公益诉讼制度而言重要的有两个限制。首先是时间限制。《决定》规定试验期为两年。这就引起一个问题即检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的做法在试验期结束后是否继续?现在无法预测。一切要视这两年的试验结果而定。其次是受案范围限制。其中民事公益诉讼的受案范围限制在“污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”的范围以内。行政公益诉讼的受案限制在“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的”范围以内。《试点方案》规定在试点期间“重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”,环境污染问题不在检察机关提起行政公益诉讼的范围内。[8]

综上所述,到目前为止,我国环境公益诉讼制度立法的现状是:环境民事公益诉讼制度在法律上得到确立;环境行政公益诉讼制度尚未确立,仅处在全国人大常委会对最高人民检察院的有限授权试验阶段。而这项经授权的试验不包括关于环境污染问题的环境行政公益诉讼制度。这种立法现状表明,在建立环境民事公益诉讼制度和建立环境行政公益诉讼制度之间,立法者优先选取前者。但问题在于从建立环境公益诉讼制度的最终目的看,这种顺序是否恰当?它的后果如何?这就是本文下面所要探讨的问题。

        二、环境公益诉讼制度立法的最终目的

环境公益诉讼是一种法律手段。手段服务于目的。环境公益诉讼制度的立法,不论是其中的环境民事公益诉讼制度,还是环境行政公益诉讼制度的立法,必然要服务于一定的目的,否则这种立法就是盲目的。环境公益诉讼制度立法的直接目的是为了从法律上确立环境公益诉讼这种手段的合法性,从而使这种手段能够在社会生活当中发挥它应当发挥的作用。这种在社会生活当中应当发挥的作用,就是它的最终目的。环境公益诉讼在社会生活当中应当发挥什么样的作用呢?根据全国人大的《决定》,授权检察机关开展公益诉讼试点是为了加强对国家利益和社会公共利益的保护。最高人民检察院的《试点方案》也指出,开展这项试点工作的目标是为了“促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益”。《试点方案》不仅将“有效保护公共利益”作为试点工作的一项原则加以规定,而且进一步展开论述说:“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护。” 这两个文件的这些规定或论述清楚地表明了公益诉讼的最终目的是“维护国家和社会公共利益”。作为公益诉讼的一种,环境公益诉讼的目的亦如此。作为一种法律手段,环境公益诉讼在社会生活当中的作用或最终目的就是维护国家和社会环境公益。相应地,环境公益诉讼制度的立法通过确立环境公益诉讼这种手段的合法性,来维护国家和社会的环境公益。

在明确了环境公益诉讼制度立法的最终目的之后,人们对环境公益诉讼制度立法的评估就有了根本的参照标准。对环境公益诉讼制度立法的评估,不论是对环境民事公益诉讼制度立法,还是对环境行政公益诉讼制度立法,都要用“维护国家和社会环境公益”这个根本标准来加以评估。本文所论述的环境公益诉讼制度立法顺序问题也是以这个标准为依据。

三、环境公益诉讼制度的分类和功能

在进行环境公益诉讼制度立法的时候,首先应当查明有哪些环境公益诉讼手段可以服务于维护国家和社会的环境公益的目的并搞清楚它们的功能或作用。不搞清环境公益诉讼的分类和功能,仓促为环境公益诉讼制度立法,难免陷入盲目性并可能在司法实践中引起荒谬的结果,从而背离维护国家和社会环境公益的最终目的。

一般认为,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类。例如,武汉大学法学院刘学在教授对国内学者关于“公益诉讼”概念的研究作了比较详尽的考察之后提出:“所谓公益诉讼,是指特定的主体根据法律的授权,就损害社会公共利益的行为向法院提起的行政诉讼或民事诉讼。”[9]他特地补充说,“公益诉讼在性质上,既可能是行政诉讼,也可能是民事诉讼。”[10]

就环境公益诉讼制度立法而言,首先要查明侵犯国家和社会环境公益的主体有哪些,其次要判断运用何种公益诉讼手段来克服或纠正这些主体的侵犯和损害国家和社会环境公益的行为。从主体看,侵犯国家和社会环境公益的主体主要有两类。一类是民事主体或私方主体,其中主要是企业,包括个体工商经营者。这一类主体对国家和社会的环境公益的侵犯主要由其引起环境污染或生态破坏的生产或经营活动构成。另一类是地方政府。它们对国家和社会环境公益的侵犯主要由其不当行政引起。例如,根据《试点方案》,这种不当行政包括“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害”。[11]环境行政公益诉讼是克服和纠正这类主体侵犯国家和社会环境公益行为的适当手段。它的特点之一是被告皆为行政机关。这类诉讼适用《行政诉讼法》和其他的对行政诉讼制度做出规定的法律。

尽管都服务于维护国家和社会环境公益的最终目的,环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的功能是不一样的。前者的功能是通过纠正民事主体的违法环境污染或者生态破坏行为来达到这个最终目的,而后者的功能是通过纠正行政机关或政府的引起环境污染或者生态破坏的不当行政来达到这个最终目的。由这种功能区别所决定,环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度在立法中应当有先后之分。这就是本文论述的环境公益诉讼制度立法顺序问题。

四、环境公益诉讼制度立法的逻辑顺序

不论是从宪法和法律、政治、审判机关与行政机关的不同职责及其特点,还是从我国政府的特殊性看,环境公益诉讼的立法都应当以环境行政公益诉讼制度优先,而不是以环境民事公益诉讼制度优先。

从宪法和法律看,环境行政公益诉讼制度的立法应当优先。维护国家和社会的环境公益是政府的基本职责。政府是维护国家和社会环境公益的第一责任主体。这一点在我国宪法和法律上规定得很清楚。我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”这里所称“国家”的代表者是国务院和地方各级人民政府。《环保法》第六条第二款进一步明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。” 《环保法》第十条对国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府的有关部门和军队环境保护部门的环境保护监督管理职责作了明确规定。为了确保各级政府切实履行其环境保护职能,《环保法》第二十六条对县级以上地方人民政府规定了环境保护目标责任制和考核评价制度;  第六十七、六十八条对政府的直接主管人员和其他责任人员规定了违规违纪所致行政处分。相比而言,法律对其他社会主体如公民、企业、社会组织等,虽然有保护环境的要求或规定,但这种要求或规定在性质上不同于宪法和法律对政府的环保职能授权。政府既然得到这种特殊的、唯一的授权,当然最应该接受人民的监督,而环境行政公益诉讼制度就是保障这种人民监督的最后一道屏障。

从政治上看,环境行政公益诉讼制度的立法也应当优先。人民授权政府管理人民无法自己单独管理的社会公共事务。环境保护是一项典型的需要政府代表人民实行管理的公共事务。人民通过缴纳税款,换取政府的环保公共服务和环保公共产品,从而避免由于私人无力承担而造成国家和社会的环境公益无人管的混乱局面。政府得到人民的环境管理授权,而环境行政公益诉讼制度是对人民监督政府正确行使这项授权的最为有力的、也是最后的保障。

从行政机关和审判机关的不同职责及其特点看,环境行政公益诉讼制度的立法也应当优先。政府环保职责的核心部分是环境管制职责。环境管制具有私人管理所不具备的规模效应。行政机关的政策、措施和决定等行政行为具有迫使管理相对人或其他社会主体一体尊行的效力。政府这只“有形的手”,是包括污染和生态破坏在内的“市场失灵”现象的克星。它在发展与环境的关系问题上运用得当,则社会将沿着可持续发展的方向前行;如若不然,则社会将陷入资源、环境、生态和经济的困境。审判机关的基本职责是“审判”或“审判刑事案件和民事案件”、 [12] “审理行政案件”。[13]一般来说,审判的特点,一是居中性,即审判者处于原告和被告之间,居中裁判;二是被动性即所谓“不告不理”;三是个案性即判决的效力和法律救济的范围仅限于个案的范围;四是事后性即审判活动总是发生在有关事实或纠纷之后。这些特点决定了审判机关不可能也不应当成为国家和社会环境公益的首要保护者和管理者。这些特点与行政行为形成巨大的反差。行政行为不是居中的,而是政府部门对管理相对人做出的单向的行为。行政行为不是被动的,而是主动的,它的发生在很多情况下不以“提告”或“起诉”为前提。行政行为的效力在很多情况下不是个案的,而是类型化的即基于作为类型的被管理行为的。在很多情况下,行政行为不是事后性的而是预防性的,规划类的行政行为尤为如此。行政行为的这些特点决定了只有行政机关才能成为国家和社会环境公益的首要保护者和管理者。相应地,国家立法机关应当首先建立环境行政公益诉讼制度,以其规范和约束行政机关有关环境的行政行为。

立法以环境行政公益诉讼制度优先,在我国还有特殊的理由。由于历史和传统的原因,我国政府拥有巨大的资源和超常的组织和动员能力。政府这只“有形的手”十分强大。但这种“无形的手”就像一把双刃剑,如果运用不当,会带来很大的副作用。改革开放以来,强力的政府利用廉价的资源和劳动力,迅速发展了我国的经济,大幅度改善了人民生活。但另一方面,粗放型的经济发展方式带来了严重的环境和生态后果。在不少地方,地方政府的经济发展规划决策失误,引起严重的环境污染和生态破坏,严重伤害人民群众的切身利益。这些地方的政府也沦为环境问题的制造者。因此,对于政府这个强大的“有形的手”,格外需要用法律来规范和约束。这种规范和约束的最后一道屏障就是环境行政公益诉讼制度。

然而,如前所述,立法机关在本次《环保法》修订工作(即2014年的《环保法》修订工作)中,对环境公益诉讼制度的分类和功能,没有给予应有的注意,导致出现环境民事公益诉讼制度立法在先,环境行政公益诉讼制度立法在后的环境公益诉讼制度立法顺序颠倒。[14]

据笔者考察,《环保法》的修订过程表明立法者忽略了环境公益诉讼的分类和功能问题。原《环保法》的修订工作于2011年被纳入全国人大常委会立法工作计划。2012年8月27日由第11届全国人大环境与资源保护委员会提出的《环保法修正案(草案)》(初次审议稿)没有规定环境公益诉讼制度。相应地,该委员会负责人对该稿所做的说明也没有提及环境公益诉讼。[15]

2013年6月25日第12届全国人民代表大会法律委员会根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新要求和各方面的意见,对《环保法修正案(草案)》(初次审议稿)进行了较大幅度的修改,提出了《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)。该稿首次规定环境公益诉讼制度。该稿第三十六条规定“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”该委员会在“关于《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》修改情况的汇报”中,首次提到其主要修改内容之一是“……明确环境公益诉讼制度。” [16]但无论是这个修正案草案,还是法律委员会的有关汇报,都没有区分环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度。前者只是笼统地称“诉讼”,而后者只是笼统地称“环境公益诉讼制度”。

2013年10月21日,全国人大法律委员会在修改后的《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)中将原草案第三十六条关于环境公益诉讼制度的规定作了修改,形成修订草案的第五十三条。该条规定“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事保护环境公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的,依照其规定。” [17]然而,不论是这个修订草案,还是该委员会的相关说明,仍然没有区分环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。

2014年4月21日,全国人大法律委员会再次修改了《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)并将其提交全国人大常委会审议并通过。新的《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好……”这个草案文本,仍然只提“诉讼”,没有区别环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。从全国人大法律工作委员会对这个草案的审议结果的报告中可见,在环境公益诉讼制度问题上,全国人大常委会的审议关注的只是“提起环境公益诉讼的主体”,[18]即环保团体的起诉资格问题。

2014年4月24日,全国人大常委会审议通过了《环保法》。关于环境公益诉讼制度,新《环保法》第五十八条除了将草案中的“信誉良好”改为“无违法记录”以外,没有做别的修改。[19]至于该条规定的“诉讼”指的是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼,仍然不明确。关心环境公益、有意提起环境公益诉讼的主体拿着这个条款会不知所措,不知道根据它可以提起环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼。

因此,从以上所有的立法文件中可见,在《环保法》的整个修订过程中,全国人大常委会只是笼统的提“环境公益诉讼”或“诉讼”。至于环境公益诉讼这个概念下面还分为“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”,以及这两种公益诉讼在功能和作用上的巨大差别,似乎没有引起立法者的注意。

五、环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的后果

如上所述,环境行政公益诉讼制度和环境民事公益诉讼制度具有不同的功能。这种功能的不同决定了立法应当以环境行政公益诉讼制度为优先。如果不是这样的话,立法顺序的颠倒会引起环保事业中各相关主体的角色发生混乱。在《环保法》修订以前,我国的环保团体一直苦于法律上不承认其提起环境公益诉讼(包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼)的权利。在多年等待之后,《环保法》的第五十八条终于承认它们具有提起环境民事公益诉讼的资格。于是符合《环保法》第五十八条规定的起诉资格的全国性环保团体如中华环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会和地方性环保团体热情高涨,在各地法院提起了很多环境民事公益诉讼案件。但由于《环保法》和《行诉法》没有承认环保团体提起环境行政公益诉讼的原告资格,我国的环保团体不能提起环境行政公益诉讼。于是它们只能专攻环境民事公益诉讼。由此形成当前环境民事公益诉讼“热”,而环境行政公益诉讼“凉”的局面。笔者认为,这种立法顺序颠倒引起以下两个不良后果。

(一)审判机关与行政机关职责错位

审判机关和行政机关各有不同的职责。人民法院是国家的审判机关,其基本职责是审判刑事案件、民事案件和审理行政案件。行政机关的职责是依法行政。行政的目的是保护公共利益或提供公共服务和公共产品。国防、基础教育、公共卫生、公共基础设施建设和维护、公共安全和环境保护等公共事务属于这类行政职责的范围。在环境保护事业的各类主体中,行政机关是唯一的法定的环境管理者。管理企业等主体,防止其引起污染和生态破坏是地方政府及其环保职能部门的职责所在。

从已经发生的案件来看,环境民事公益诉讼实际上成了作为原告的环保团体联合法院对付损害环境公益的企业或者个体工商业者的一种手段。更准确地说,它成了环保团体借助审判机关的审判权来矫正企业或其他主体的损害环境公益的行为的一种手段。这些案件的背后呈现一种荒谬的情况,即在案件所涉事实中,基本职责是维护国家和社会环境公益的地方政府或地方政府环保职能部门如环保部门、国土资源部门、林业部门等基本上被“晾”在一边,成了旁观者或至多对作为原告的环保团体提供专业协助的协助者。那些本应由地方政府及其环保职能部门负责的环境公益事务没有由它们来管,却实际上由环保团体通过提起环境民事公益诉讼借助地方法院来管。在这些案件中,司法权与行政权的关系发生了扭曲。立法顺序的颠倒为审判机关与行政机关的职能错位提供了条件。

例如,在新《环保法》生效后的第一起环境民事公益诉讼案——北京市自然之友和福建省绿家园诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案[20]中,自然之友等原告实际上通过法院替当地国土资源管理部门和林业管理部门实现了矿业环保监管职责和林地植被保护监管职责。在该案中,原告请求法院判令被告在一定期限内恢复林地植被,否则赔偿生态环境修复费用110万元;另赔偿生态环境功能服务损失134万元。经过两审,法院最后做出了原告所请求的判决。这个案件事关地方国土资源部门的采矿许可、采矿许可延期、采矿许可范围变更、采矿证登记收费、采矿证年检、矿山生态环境恢复保证金、矿山林地植被恢复等行政职责;事关地方林业部门的占用林地许可和林地植被恢复监管职责。据该案的一审判决书,该案的第三人南平市延平区林业局述称:“国土资源部办公厅《关于印发<全国矿山复绿行动方案>的通知》已明确矿山复绿的责任主体是土地行政主管部门。福建省人民办公厅《关于进一步加强交通干线两侧“青山挂白”治理工作的通知》第二条规定:因森林火灾、森林病虫害、林木采伐及洪灾滑坡引起的无林木迹地,由林业部门负责组织植树造林修复”。这些中央政府部门和地方政府的规范性文件表明,对林地和矿山的环境修复,林业部门和国土资源分别负有监管职责。这两个部门的所有这些行政职责的最终目的是维护矿山和林地的环境和生态的完善性。《环保法》第六条规定的地方政府对地方环境质量负责,就包括对地方的矿山和林地的环境和生态的完善性负责。在该案中,虽然一审和二审法院都裁定“第三人国土延平分局,延平区林业局作为对环境保护负有监督管理职责的行政执法部门,与本案处理结果没有民事法律利害关系,不应作为民事法律关系的第三人承担责任”, [21]但这并不能否定这两个环保职能部门对于维护本地的矿山和林地的环境与生态的完善性负有义不容辞的首要的行政职责。林地和矿山环境修复的工程操作者可以是企业、社会组织或私人,但它的最终监管者必须是政府。只有当地政府才具有代表当地人民招标、检查、验收、批准当地林地和矿山环境修复工程的权威。从维护本地的矿山和林地的环境与生态的完善性这个最终目的和社会公益的角度看,正是由于原告自然之友等环保团体提起这个诉讼并通过法院的判决,这个行政目的才得以实现,这个社会公益才得以维护。在这个意义上,自然之友等环保团体通过法院实现了当地国土资源管理部门和林业管理部门的行政职责。

又如,在中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案[22]中,原告中华环保联合会实际上通过法院替当地环保部门实现了大气污染防治监管职责。该案原告中华环保联合会的主要诉求是立即停止超标向大气排放污染物;增设大气污染防治设施,经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动;赔偿因超标排放污染物造成的损失和因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失并将赔偿款项支付至地方政府财政专户,用于德州市大气污染的治理。法院做出了原告所请求的判决。实际上,命令停止超标排污、命令增设大气污染防治设施并经环保部门验收合格后投入使用、命令赔偿超标排污造成的损失等,皆为典型的环保部门的行政监管职责。另外,从该案被告公司此前多次受到国家环保部和当地环保部门点名批评和行政处罚、案件审理过程中法院与环保部门联动并促使被告关闭有关生产线和启动厂区搬迁等情节看,该案被告公司的污染治理也属当地环保部门监管的范围。但是在这个与环保部门监管职责范围之内的案件中,当地环保部门只是原告环保团体和法院的一个协助者,而原告环保团体通过法院成了防治被告造成的大气污染的主角。是环保团体和当地法院(通过法院的判决),而不是当地的环保部门的行政命令,最终迫使被告公司关闭生产线并搬迁。

再如,在中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案[23]中,原告中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心实际上通过法院替当地环保部门实现了水污染防治监管职责。在该案中,中华环保联合会等原告请求判令被告立即停止污水排放,消除废水排放对河流的损害。这个诉求与环保部门通常对排污企业发出的环保行政命令何其相似!该案的判决书写道:“贵州省清镇市人民法院环保法庭经审理认为:根据《中华人民共和国水污染防治法》第二十条第一款‘国家实行排污许可制度’,第三款‘禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水’之规定,企业排污应当取得排污许可证,按照排污许可证记载的排污项目进行排污,而被告贵阳市乌当区定扒造纸厂所取得的排污许可证载明,其能够排放的污染物仅为二氧化硫、烟尘等,不包含废水,即其不能向外排放生产废水。而其却采取白天储存,夜间偷排的方式,利用溶洞向南明河排放工业废水,经检测,被告排放的工业废水中化学需氧量、生化需氧量、色度等指标严重超标,从直观上、实质上都对南明河产生了污染,危害了公共利益,因此,被告的行为违反了水污染防治法第二十条第一款、第三款及第二十二条第二款‘禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物’之规定,应当承担侵权民事责任,立即停止排放污水、消除对南明河产生的危害。……而从本案的证据看,被告因多次违法排放污水被行政机关处罚。权就本次诉讼而言,原告2010年10月18日就接到被告违法排污的投诉;在10月30日原告取证时被告仍在向南明河排放污水;在11月23日本院证据保全时被告依然在偷排污水……被告曾多次因违反规定排放工业废水、废气被行政处罚,却置若罔闻,持续向南明河排污,严重污染南明河水质,使环境公共利益受到严重侵害……”[24]如果把这段文字的主语“贵州省清镇市人民法院环保法庭”换成当地环保部门的名称,它俨然而成当地环保部门的防治污染的行政命令。这段文字表明,这件事应当首先并继续由当地环保部门管理。首先,排污许可管理是环保部门的专有职责。对违反法律关于排污许可的规定的,应当由环保部门来管。其次,对于违反水污染防治法第二十条第一款、第三款及第二十二条第二款“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”之规定的,法定的监管部门也是环保部门。再次,这段文字表明被告纸厂多年、多次、甚至到该案法院采取证据保全措施时仍然在违法偷排污水。这种恶劣情节表明这个纸厂更应当是当地环保部门监管的重点对象。此外,该案判决书记载法院依原告申请采取了拍照、取样等证据保全和证据固定措施。而这些措施也是环保部门查处违法排污者所通常采取的执法措施。另据最高人民法院2014年公布的“环境资源审判典型案例信息”,贵州省清镇市人民法院在审理该案时“还针对其他几家纸厂排污行为提出由环境保护行政主管部门对这些纸厂进行查处的司法建议,将南明河的污染问题一并解决。”[25]这个情况也表明当地环保部门应当是这种违法排污行为的第一管理者。但是在该案中,被告的违法排污行为不是由当地环保部门依法取缔,而是由环保团体通过法院的判决来取缔。

还如,在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏蓝丰精细化工有限公司环境污染公益诉讼案[26]中,原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会通过法院替当地环保部门实现了水污染防治监管职责和沙漠污染监管职责。该案的被告宁夏蓝丰精细化工公司等多家公司,私设暗管,将未经处理的污水排入沙漠腹地,对腾格里沙漠生态环境造成严重危害。在一审阶段,原告请求法院请求判令被告蓝丰公司等公司停止非法污染环境的行为、对造成环境污染的危险予以消除、恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复、赔偿环境修复前生态功能损失、公开赔礼道歉、承担原告支出的鉴定费等费用、承担诉讼费用。尽管该案从一审、二审到再审的各个阶段中,争议的焦点是原告的环境民事公益诉讼起诉资格问题,[27]但该案的起因却是蓝丰公司等公司的违法向沙漠排放污水的行为。由于对这种行为的第一管理者应当是当地政府及其环保部门。这就引出当地政府及其环保部门是否尽职尽责地履行其环保职责的问题。

该案暴露当地政府及其环保部门在一段相当长的时间里没有尽到环保职责。这一点可以从媒体对该案的公开报道中得到证明。[28]其一,与该案有关的一大批干部受到不同形式的处罚。该案发生后,内蒙、宁夏和甘肃一大批干部被问责并受到行政纪律处分。对其中涉嫌构成污染环境罪的企业和企业法人代表和涉嫌渎职罪的地方环保部门的领导干部和工作人员,在最高人民检察院的督办下,内蒙、宁夏和甘肃三地的人民检察院已经立案并提起公诉。其二,当地政府曾制定妨碍环保的“土政策”。 当地招商引资政策的一项最具吸引力的优惠政策实际上是允许企业向沙漠直排废水。一位已经搬离该地的化工厂负责任人曾说,“作为招商引资的优惠条件,园区帮助各家企业处理污水废液,这个政策很有竞争力,因为对化工企业来说,排污和污水处理投入很大,如果少了这笔投入,就相当于生产成本大幅降低。”、“蒸发池使用之前,只能向沙漠里直排,不直排也没有地方运。大家都是知道的。”其三、有关企业向沙漠排污历经十年而没有得到有效的制止。当地一位官员坦承,“工业园的排污治污问题由来已久,因为很多历史遗留问题,导致环保欠债多、综合治理难。”他证实腾格里工业园近十年时间里,园区管理方和企业都知道当地没有处理能力。正是由于当地环保部门多年没有管好这种污染沙漠的行为,环保团体如中国生物多样性保护与绿色发展基金会才不得不“挺生而出”,将此事诉诸法庭,从而形成环保团体联合法院代环保部门管理污染者的局面。

另如,在泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司、泰兴锦汇化工有限公司等环境污染责任纠纷案[29]和因同一事由提起的自然之友诉中丹化工等公益诉讼案[30]中,原告泰州市环保联合会和自然之友实际上通过法院替当地环保部门实现了危险化学品污染监管职责和水污染防治监管职责。该案的被告常隆公司等公司向河流偷偷倾倒大量副产酸等危险化学品。原告泰州市环保联合会请求法院判令被告常隆公司的六家公司赔付环境修复费1.6亿元,用于受污染河流的环境修复和污染预防。危险化学品监管和水污染监管本属地方政府环保部门的职责。与这个职责密切相关的环境修复监管职责如环境修复工程的招标、检查、验收、批准也是环保部门的职责。在这个意义上,该案与前述北京市朝阳区自然之友、福建省绿家园诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案相类似。污染预防,首先是地方政府及其环保部门的职责,不是环保团体的职责,更不是法院的职责。只有行政机关才负有通过科学的综合规划和专项规划等手段预防环境问题的产生的权威、职责和专业能力。在这个案件中,地方政府的污染监管和污染预防的职责都通过环保团体在法院提起的环境民事公益诉讼得到实现。

连同以上五个案例,作者比较详细地考察了近年发生的、广为报导的十六个环境民事公益诉讼案件,其中涉及由作为原告的环保团体通过法院实现的行政机关的行政职责有矿业环保监管、林地植被保护与恢复监管、大气污染防治监管、水污染防治监管、危险化学品污染防治监管、固体和危险废物处置监管、土地利用管理、珍贵濒危野生植物保护监管等职责。其中大部分案件涉及大气污染、水污染和固体和危险废物污染的监管职责。值得注意的是,所有这些领域正是需要由环境行政公益诉讼制度立法来加以规范和保障的领域。这些案件证明由于环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度的立法顺序颠倒,在维护国家和社会环境公益的问题上我国出现了审判机关与行政机关职责错位的现象。“环境民事公益诉讼的制度设计,尽管在表面上模仿了民事诉讼程序,其内核却是行政执法程序:环保公益组织扮演“举报人”的角色,将案件提交司法机关,司法机关负责推进整个程序,“纠问”被告,并依托行政资源全程指导和参与环境修复工作。”[31]审判机关即法院在环保团体提起的环境民事公益诉讼的推动下,不适当地介入了本应由行政机关优先管辖的环境公益事务。这就出现了法院干行政机关的事的情况。

(二)环保团体职能扭曲

近年发生的大量的环境民事公益诉讼案件还证明,环境行政公益诉讼制度与环境民事公益诉讼制度立法顺序的颠倒促成了环保团体的职能扭曲。在环保事业中,环保团体是一股重要力量。它是一个重要的监督者。它有两个监督对象。一是政府,尤其是地方政府;二是企业。至少由于以下五个原因,政府尤其是地方政府应当成为环保团体的优先监督对象。第一,政府是法定的国家和社会环境公益的管理者,承担着法定的保护环境公益的义务并被法律赋予保护环境公益的权威。法律规定地方人民政府对地方环境质量负责。第二,政府尤其是地方政府可能并常常出现由于决策失误或不当行政而成为环境问题制造者。地方政府的决策失误或不当行政而引起的环境问题往往具有大范围、长时间的对健康和财产的不利影响,补救的经济代价巨大。第三,政府拥有解决环境公益问题所需的专业知识、资源和能力。第四,政府的保护和管理具有全面性、统一性、规范性和稳定性。第五,监督政府的成本比监督企业的成本低。因此在保护国家和社会环境公益的问题上,政治学和经济学的基本原理都告诉我们,环保团体的监督应当首选地方政府;应当通过监督和敦促地方政府及其环保职能部门积极履行环保职责来推动企业遵守环境法。但由于我国环境公益诉讼制度立法顺序的颠倒,环保团体只有环境民事公益诉讼这一件法律武器可用。在环境行政公益诉讼制度阙如的情况下,环保团体不能通过行政诉讼来监督和纠正政府在环保履职中的不当行政,只能借助审判机关通过环境民事公益诉讼将监督的矛头转向企业等私方主体。环保团体的监督职能因而被立法顺序的颠倒导引到了次要方向——企业。那个最应当接受环保团体监督的对象——法定的对地方环境质量负责的地方政府及其环保职能部门反而“金蚕脱壳”,成为不对其环保履职中的不当行政负责的“非利益关系方”。可见对于环保团体而言,环境公益诉讼制度的立法顺序具有“指挥棒”的作用。如果环境民事公益诉讼制度立法在先,则环保团体提起环境公益诉讼的对象是企业。反之,则其起诉的对象是地方政府及其环保职能机构。环保团体最为需要的,是能够使其及时而有效地敦促政府全面履行环保监管职责的环境行政公益诉讼制度,而不是在违法的环境污染或生态破坏结果已成既定事实情况下才能对私方主体提起的环境民事公益诉讼制度。

对于这种职能扭曲,环保团体也有不得已而为之之叹。笔者曾就这个职能扭曲的问题询问过一个频繁提起环境民事公益诉讼的环保团体的律师。他的回答是:“我们当然更愿意提起环境行政公益诉讼呀!但现行的法律不允许我们这样做,没办法呀!” 学者们也有同感。在评论中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏蓝丰精细化工有限公司环境污染公益诉讼案时,多年从事环境公益诉讼的中国政法大学环境法研究所所长王灿发教授说道:“环境公益组织的能力和资源有限,涉及企业的诉讼搜集证据较难,监督政府和有关部门更能发挥环境行政公益诉讼的作用。”[32]清华大学法学院王明远教授也提出“需要尽快确立环境行政公益诉讼制度,明确环境公益诉讼中环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的主辅关系,理顺环境法治中行政权和司法权的关系……”[33] 环保团体的这种职能扭曲如果不加以纠正,长此以往,人们会提出这样的问题:纳税人供养的地方政府及其环保职能部门干什么去了?

六、结论和建议

综上所述,由于国家立法部门对不同的环境公益诉讼制度的目的和功能的忽视,在环境公益诉讼制度立法时出现了环境行政公益诉讼制度与环境民事公益诉讼制度的立法顺序的颠倒。这种颠倒通过环境民事公益诉讼的司法实践引起两个不合理的后果,一是审判机关与行政机关职责错位,二是环保团体职能扭曲。在这种错位和扭曲的状态下,一方面法院在环保团体的推动下超越审判职权范围,不合理地干预环保行政职权的行使;另一方面环保团体的监督“抓小放大”、“避重就轻”,没有聚焦于它应该聚焦的地方政府及其环保职能部门的环保履职。这就出现了在纳税人供养和委托的地方政府怠于管理地方环境事务的时候,环保团体和法院亲自上阵,代行其环保职责的怪相。在这种怪相中,行政机关、环保团体和法院的公信力都在下降而不是上升。这种错位和扭曲还导致包括司法资源和行政资源在内的公共资源的巨大浪费。有的环境民事公益诉讼案件历经两审和再审,耗费巨大的人力、财力,而它们所涉事务本来却是地方政府或其环保职能机构应当而且可以管好的。

正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度,后立环境民事公益诉讼制度。当环保团体发现环境违法现象时,它们应当首先敦请当地政府或其环保职能部门履行环保监管职责。如果当地政府或其环保职能部门怠于履行该职责,环保团体可以依据环境行政公益诉讼的法律规定,提起环境行政公益诉讼,通过司法权来纠正行政机关的不当行政。立法顺序不当,在实践中引起的后果截然不同。

为了防止环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的不良后果进一步发展,国家立法机关应当亡羊补牢,及时采取补救措施。为此,笔者建议尽快建立符合我国国情的环境行政公益诉讼制度,理顺环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度的关系,将环保团体高涨的环境公益诉讼热情引导到环境行政公益诉讼上去。

具体有以下二条建议:

一、通过立法解释或司法解释,建立环境行政公益诉讼制度。由全国人大常委会或最高法院对《环境保护法》第五十八条中“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”一语作扩大解释,将损害国家和社会环境公共利益的行政行为(包括行政不作为和乱作为)纳入行政诉讼受案范围。这种受案范围的扩大将限定在特别列举的行政行为的范围以内。这类特别列举的行政行为可以包括但不限于下列行为:怠于或疏于履行环保行政职责、违反《环境影响评价法》关于规划环评和建设项目环评的规定、不依法公开政府环境信息。

二、环境行政公益诉讼制度应当规定诉前通知期程序,即规定原告(环保团体)有义务事先将提起环境行政公益诉讼的意图告知地方政府环保职能部门,并敦促其在一定的限期(如60天或90天)内采取有效措施纠正有关的不当行政。如果有关行政部门在限期采取了所敦请的有效措施,则环保团体应当放弃就该事项向法院提起环境行政诉讼的权利。反之,环保团体可以就该事项提起环境行政诉讼。这种诉前告知程序与行政诉讼程序的灵活而有机的结合,既尊重了行政机关对环境事务的优先管辖权,又保障了环保团体通过环境行政公益诉讼监督和纠正政府在环保履职中的不当作为的权利。

 



 



 

* 上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、教授、博士生导师;上海市人民政府参事;中国环境资源法学研究会副会长。

[1] 2012年8月31日修正,2013年1月1日起施行。

[2] 2014年4月24日修订,2015年1月1日起施行。

[3] 2014年11月1日修订,2015年5月1日起施行。

[4] 2015年1月7日起施行。

[5] 2015年7月3日发布。

[6] 施行于2015年7月至2017年7月。

[7] 检察日报,2015年7月3日,http://mp.weixin.qq.com/s?src=3&timestamp=1465717363&ver=1&signature=pj91xgd6kJav*wFNL07ntm05DuKmd2xpsbrhZMGbo6RUPKpHfp-9qSAmCZsk7K9UIhqcbonXnSZTNLJhV*If1jhd6N0DB71x4feW6tXflw-dVVDTjvo965xTM4tzV7aRlvOFEpCyBVMgh6aiHLEPzQ==,2016.6.11访问。

[8] 新华社,http://news.xinhuanet.com/legal/2015-07/02/c_1115792543.htm,20160611访问。

[9] 刘学在著:《民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心》,中国政法大学出版社,2015年3月第一版,第65页。

[10]刘学在著:《民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心》,中国政法大学出版社,2015年3月第一版,第65页。

[11]新华社http://news.xinhuanet.com/legal/2015-07/02/c_1115792543.htm,2016年6月11日访问。

[12]中华人民共和国人民法院组织法(2006年),第三条。

[13] 中华人民共和国行政诉讼法(2014年),第一条。

[14] 实际上学界对这个问题也没有给予重视。学界与立法机关一样,一直把注意力放在环保团体的原告资格问题上,而忽视了对环境行政诉讼制度的研究。

[15]信春鹰主编,全国人大常委会法工委行政法室、环境保护部政策法规司编写:《<中华人民共和国环境保护法>学习读本》,中国民主法制出版社,2014年5月第一版,第282-289页。

[16]信春鹰主编,全国人大常委会法工委行政法室、环境保护部政策法规司编写:《<中华人民共和国环境保护法>学习读本》,中国民主法制出版社,2014年5月第一版,第294页。

[17]信春鹰主编,全国人大常委会法工委行政法室、环境保护部政策法规司编写:《<中华人民共和国环境保护法>学习读本》,中国民主法制出版社,2014年5月第一版,第298-299页。

[18]信春鹰主编,全国人大常委会法工委行政法室、环境保护部政策法规司编写:《<中华人民共和国环境保护法>学习读本》,中国民主法制出版社,2014年5月第一版,第304-305页。

[19]信春鹰主编,全国人大常委会法工委行政法室、环境保护部政策法规司编写:《<中华人民共和国环境保护法>学习读本》,中国民主法制出版社,2014年5月第一版,第309页。

[20] 福建省南平市中级人民法院,2015年;福建省高级人民法院,2015年;最高人民法院环境侵权典型案例,2015年。

[21] 法院的这个裁定涉及一个学术上值得探讨的重要问题即我国现行的环境民事公益诉讼制度的必要性问题。环境民事公益诉讼所要解决的是国家和社会的环境公益不受危害的问题,而法律规定地方人民政府对本地的环境质量负责。国家和社会的环境公益的第一保护者、管理者、责任者是地方人民政府及其环保职能部门。环境民事公益诉讼的所要解决的事项(即诉讼标的或诉讼客体)与地方人民政府的环境行政管理的事项为同一事项。对同一环境公益事项,应当由地方政府及其环保职能部门优先管辖并解决,还是由环保团体越过地方政府及其环保职能部门通过提起环境民事公益诉讼的方式来解决?如果回答是前者即由地方政府及其环保职能部门优先管辖并解决,那么目前盛行的环境民事公益诉讼的必要性就成了一个问题。目前,学界对这个问题缺乏研究和论证。

[22] 山东省德州市中级人民法院,2015年;最高人民法院环境侵权典型案例,2015年。

[23] 贵州省清镇市人民法院,2011年;最高人民法院环境资源审判典型案例,2014年。

[24] 中华环保联合会等诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权案判决书,贵州省清镇市人民法院(2010),清环保民初字第四4判决书,http://www.pkulaw.cn/Case/pfnl_124647800.html?match=Exact,2016.7.6访问。

[25] 来源:人民法院报, http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/gzaj/20140704093908.htm,2016.7.12访问。

[26] 一审,宁夏回族自治区中卫市人民法院,2015年;二审,宁夏回族自治区高级人民法院,2015年;再审,最高人民法院,2016年。

[27]  被告蓝丰公司等请求法院裁决原告不符合法律规定的主体资格,不予受理此案。宁夏回族自治区中卫市人民法院和该自治区高级人民法院都裁定原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会不符合起诉人主体资格,不予受理此案。中国生物多样性保护与绿色发展基金会向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院裁定中国生物多样性保护与绿色发展基金会具体提起环境民事公益诉讼的主体资格,并将此案发回中卫市人民法院重审。

[28] 以下有关情况介绍,皆引自于“腾格里沙漠污染案”,http://baike.baidu.com/item/%E8%85%BE%E6%A0%BC%E9%87%8C%E6%B2%99%E6%BC%A0%E7%8E%AF%E5%A2%83%E6%B1%A1%E6%9F%93%E6%A1%88/16714168?fromtitle=%E8%85%BE%E6%A0%BC%E9%87%8C%E6%B2%99%E6%BC%A0%E6%B1%A1%E6%9F%93%E4%BA%8B%E4%BB%B6&fromid=15509249&type=syn,2016.7.15访问。

[29] 一审,江苏省泰州市中级人民法院,2014年;二审,江苏省高级人民法院,2014年;再审,最高人民法院,2015年。

[30] 江苏省高级人民法院,2015年。

[31] 王明远:论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析,《中国法学》,2016年第1期,第56页。

[32] http://www.china.com.cn/legal/2016-01/30/content_37698842.htm,2016.7.15访问。

[33]参见王明远:论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析,《中国法学》,2016年第1期。

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