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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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完善环境行政公益诉讼制度的思考(前半部分)  

2016-04-19 17:12:58|  分类: 环境公益诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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完善环境行政公益诉讼制度的思考(前半部分)

王曦(上海交通大学凯原法学院环境资源法研究所所长,教授,博导,中国法学会环境资源法研究会副会长,上海市人民政府参事)

章楚加上海交通大学凯原法学院博士生)

 

(此文发表于《中州学刊》,2016年第3期。以发表的文本为准。)


摘要:伴随着环境问题的日渐严峻,政府在环境监管中的作用愈发重要,新《环境保护法》也首次规定各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责。但遗憾的是,新《环境保护法》第五十八条对政府在环境监管中怠于履行职责的情形存在规制缺位,使得外部监督制度设计欠缺,客观上造成我国环境公益诉讼制度发展的不平衡。放眼欧美各国的环境公益诉讼立法和司法实践,主要是公民或环保团体针对政府的环境违法行为所提起的行政公益诉讼。从完善中国环境公益诉讼制度的角度看,关键问题应当是构建环境行政公益诉讼制度,以期克服环保领域内的“政府失灵”现象,并理顺在公共环境事务中行政权与司法权的关系。

关键词:环境行政公益诉讼;环境保护法;环保团体;政府失灵;监督

 

从制度创新的角度看,《环境保护法》修订后的一大特色是首次明确规定各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责,为规范和约束有关地方政府环境行政行为提供了基本依据。但遗憾的是,对于地方政府疏于履行环保职责的情况,新《环境保护法》没有规定有力的外部监督制度。新《环境保护法》的第五十八条,被人们普遍誉为“环境公益诉讼”条款,在“环境危机”时代背负诸多期待。但就其内容和实质而言,对这个美誉应当打个问号。一方面自新《环境保护法》实施以来,各地环保组织依据第五十八条参与环境公益诉讼的热情高涨;另一方面,当前立法之下,政府能否被纳入环境行政公益诉讼规制范畴存在法解释学上的障碍。实践中是由检察机关开展环境行政公益诉讼试点,将环保组织排除在环境行政公益诉讼原告资格范畴之外。如何将新《环境保护法》规范和约束地方政府环境行政行为的理念付诸实践,将是完善我国环境公益诉讼制度关键之所在。

一、现行法律规定之缺失

    1.新《环境保护法》第五十八条之局限性

新《环境保护法》在我国首次对环境公益诉讼制度做出了规定,这无疑是一个巨大的进步。但细看其内容,新《环境保护法》第五十八规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”从文义解释角度看,可以将新《环境保护法》第五十八条理解为诉因与环保团体原告诉讼资格要件两个部分。其中,诉因被限定为对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为。然而政府的环境行政行为是否包含在新《环境保护法》第五十八条所规定的诉因之内,从文义解释角度恐难以得出此结论。在现实生活中,不仅企业和其他私方主体的排放污染物或者其他生产、经营甚至生活活动会造成环境污染和生态破坏,作为环境管制者的政府,其管理上的乱作为和执法上的懈怠也会带来严重的环境污染和生态破坏后果。作为维护环境公益的一种法律手段,环境公益诉讼应当不仅适用于私方主体,同时也应适用于对地方环境质量负有法定职责的地方政府。但遗憾的是,有“环境公益诉讼条款”美誉的新《环境保护法》第五十八条,没有为我国的公民和环保团体等社会组织提起环境行政公益诉讼提供法律依据。

    2.《行政诉讼法》修改之遗憾

现行立法中,不仅仅是《环境保护法》在环境公益诉讼的被告问题上的规定阙如,更大的立法规制缺位来自于《行政诉讼法》。根据我国的《立法法》,涉及地方政府行政行为合法性的裁量问题,司法机关进行审查时,程序上所依赖的是《行政诉讼法》。遗憾的是,《行政诉讼法》在修订过程中,虽在征求意见稿与专家意见稿中,都提及行政公益诉讼制度,学界也希望借此次修法之契机,将“行政公益诉讼制度”加以确立。然而遗憾的是,全国人大法工委以时机尚未成熟为由,在最终定稿中对此并未作出规定,而这也为我国环境公益诉讼的发展造成了客观上的障碍。

就当前我国环境司法实践来看,各地环境资源庭虽基本以“三审合一”审判模式为主,然而,在程序上依旧实行民事、刑事、行政分立的原则。以行政机关为被告的案件,程序依据的是《行政诉讼法》。学界曾有观点认为,对新《环境保护法》第五十八条做扩大解释,即将政府有损环境的违法行政行为理解为立法所规定的“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”的一种,属于损害社会公共利益的行为。但因新修订的《行政诉讼法》将“行政公益诉讼”制度排斥在外,使得环保组织即便在对新《环境保护法》第五十八条做扩大解释的前提下,也难以寻求到行政程序上的司法救济,最后陷入求告无门的困顿局面。

二、我国环境公益诉讼实践之审视

1.新《环境保护法》实施后的环境公益诉讼发展趋势

根据最高人民法院统计数据,自新《环境保护法》施行以来,截至201511月底,全国法院共受理了48起环境公益诉讼案件。其中,环境民事公益诉讼案件45件,环境行政公益诉讼案件3件。据统计,从2007年贵州清镇法院受理全国第一起环境公益诉讼案至201412月底的七年间,全国法院共受理环境公益诉讼65件。从发展趋势上看,自新《环境保护法》实施以来,我国环境公益诉讼发展迅速,案件受理数量上与过去七年相比有了大幅度的增加。但也不难发现,我国环境行政公益诉讼案件数量极为稀少。这意味着,无论是在立法层面,亦或是司法实践层面,我国环境公益诉讼制度发展不平衡。

2.环境公益诉讼发展不平衡之原因

如前文所述,在我国环境公益诉讼发展进程中,无论是新《环境保护法》,亦或是新《行政诉讼法》,均对环境行政公益诉讼的发展造成了一定的阻碍。就自新《环境保护法》实施后出现的三起环境行政公益诉讼案件而言,诉讼皆由检察机关提起,其所依据的是最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。该试点方案的效力来源自全国人大常委会授权,其法律依据为宪法,以宪法之权威赋予检察机关维护国家和社会公共利益的权限。但值得注意的是,目前检察机关作为环境行政公益诉讼的原告或诉讼参与人,学界存有支持与反对两种观点。支持者认为,赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利,有助于加强检察权对行政权的制衡。反对者则认为,作为法律监督者的我国现有检察机关提起行政公益诉讼不具备正当性,且容易造成诉讼结构的扭曲。就公益诉讼的本质而言,它是公民参与国家治理的一种理性互动形式,是对行政机关维护国家和社会公共利益缺失时的一种弥补路径。由检察机关提起环境行政公益诉讼,其权源来自宪法。《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,第一百三十一条则规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在《宪法》语境下,将检察权视为制衡行政权的一项独立权力,检察机关据此对行政机关的环境行政违法行为予以追究,固然有理,但在肯定检察机关提起环境行政公益诉讼正当性的同时,也需要对环保团体等其他社会力量参与环境行政公益诉讼的合理性加以考量。这是因为,第一,提起环境行政公益诉讼毕竟不能同检察机关的主业(公诉、审判监督、监所检察和预防腐败)相提并论;第二,作为一项检察机关“自由裁量”的行为,环境行政公益诉讼难免挂一漏万。环保团体等社会组织由于专事环境公益的保护,其对地方政府环境行政行为的监督比检察机关的监督更具有主动性、专业性、持续性和全面性。环境保护应当是多元主体参与的过程,仅仅将环境行政公益诉讼诉权赋予检察机关,不允许环保团体提起环境行政公益诉讼,无形之中,便是剥夺了环保组织作为民间力量对于政府机构的监督权利,从社会与法治发展的长远眼光来看,难言合理。

3.环保团体在环境行政公益诉讼中的角色定位

众所周知,在环境法领域,政府的环境规制起到主导性的作用。环境行政决策和管理过程中虽强调公众参与,但若未建立起环境行政公益诉讼制度,仅仅依靠环境民事公益诉讼制度,将使得监督和约束作用弱化,难以规避环境行政决策潜在风险。正因如此,在我国现有权力分工体系下,赋予环保社会团体环境行政公益诉讼的诉权,则是扩大民主参与,以权利制约权力的有效途径。

2015年是我国新《环境保护法》实施的第一年,各地出现诸多环境民事公益诉讼案例。但从裁判文书分析的角度,不难看出,即便在环境民事公益诉讼中,“政府失灵”与环境侵权责任间也存在关联性。以入选最高人民法院2015年度“环境侵权十大案例”的北京市朝阳区环保社团自然之友、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地环境民事公益诉讼案为例,自然之友与福建绿家园作为环保组织起诉四名被告,诉称因四被告的采矿行为导致林地破坏,要求其承担环境侵权责任。四名被告却在诉讼中辩称,其采矿行为无证经营因当地政府此前“先开采、后办证”的招商引资政策所引起,多年来当地政府一直采取默许态度并未追究,故对所造成的林地破坏后果也应承担责任。抛开案件裁决结果不论,就此案案情解读而言,不难发现当地政府在环境保护过程中所存在的监管缺失和疲软,呈现明显的“政府失灵”。作为《环境保护法》实施后的第一起环境公益诉讼案件,自然之友、福建绿家园诉四被告破坏林地环境民事公益诉讼一案判决结果一出,舆论纷纷为环保团体的胜诉评论称赞。但在肯定环保团体热心环境公益事业的同时,更值得思考的,恰恰是如何避免政府监管缺失的再度发生,如何避免这种环境破坏行为持续多年都无人制止现象的再度重演。换言之,环保团体真正关注的应当是敦促政府早日履行其环境监管职责,而非延迟到环境破坏结果已成既定事实才对私方主体提起环境民事公益诉讼。

在现有立法框架下,我国的环境公益诉讼实践出现了针对私方主体的环境民事公益诉讼活跃,而针对应对地方环境质量负责的地方政府的环境行政公益诉讼发展缓慢的情况。在这种情况下,一方面,本应对地方环境质量负责的地方政府,由于环境行政公益诉讼制度立法的滞后而得以躲避环保团体通过行政诉讼的监督;另一方面,个案表明环保团体在通过环境民事公益诉讼代替地方政府行使环境监管的职能。这就出现了纳税人供养和委托的地方政府怠于管理地方环境事务,而纳税人不得不通过环保团体亲自上阵的怪相。这种怪相是我国环境公益诉讼制度立法的先后顺序颠倒的结果。正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度,后立环境民事公益诉讼制度。当环保团体发现环境违法现象时,它们应当首先敦请当地政府履行环境监管职责。当地政府怠于履行时,环保团体可以依据环境行政公益诉讼的法律规定,提起环境行政公益诉讼,通过司法权来纠正行政机关的行政懈怠。当下环保团体以环保民事公益诉讼的途径亲自上阵,代替当地政府履行环境监管职能,是一种角色错位,不仅极不合理,而且导致公共资源和民间资源的巨大浪费。


 

 

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