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王曦博客

实事求是,认识政府、企业和“第三方主体”,探索以法律保障其良性互动之原理和途径。

 
 
 

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主要学术观点: 一、解决经济发展的资源环境代价过大问题和转变发展方式,都急需在法律上建立规范和制约政府有关环境的行政行为的制度。我国环境法制建设的战略突破口在于进行这项重要的基础性制度建设。 二、《环保法》应当为环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。 三、法律对于环保主体良性有效互动的保障程度,是衡量一个国家环境事业和环境法制发展水平的一个重要指标。

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从环境民事公益诉讼的问题看环境行政公益诉讼的必要性  

2017-09-06 12:22:37|  分类: 环境公益诉讼 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从环境民事公益诉讼的问题看环境行政公益诉讼的必要性

王曦

2017610日在浙江大学举办的环境民事公益诉讼理论与实践高端论坛上的视频发言。

原标题为《论当前环境民事公益诉讼的几个问题》

从环境民事公益诉讼的问题看环境行政公益诉讼的必要性 - 王曦 - 王曦博客

 

         女士们、先生们,大家好,很高兴有机会在这个高端论坛上做一个发言。感谢浙江大学巩固教授的邀请。由于今天是我的学院建院15周年院庆的日子,我作为建院老人,不便缺席院庆活动,所以无法亲自到杭州来参加这次高端论坛。经与巩固教授商量,我录制了这段视频,通过它把我在这个会上想说的话发表出来,请大家谅解。

         今天想与大家交流的主题是论当前环境民事公益诉讼的几个问题

         2014年《环保法》修改之后,我国的环境民事公益诉讼蓬勃发展。合乎条件的一些环保社会组织在各地提起了很多环境民事公益诉讼。但环境行政公益诉讼比较冷,主要是由检察机关在最近提起了一些行政诉讼。由于法律规定的局限,环保社会组织现在还不能提起环境行政公益诉讼。我现在就当前我国环境民事公益诉讼简单谈谈自己的几个疑惑和观点。主要有以下五点。

         一、合理性问题

         我所说的合理性指的是合不合乎基本的法理的问题。在这个问题上,有些学者已经指出当前我国环境民事公益诉讼的实践中存在着司法权和行政权的关系问题。我十分赞同这样一种看法。

         从大量的环境民事诉讼案件可以看出,我国的环保社会组织实际上是在联合法院来做环保行政机关应该做的事情。很多环境案件都是这样。环保社会组织到法院去起诉企业,而起诉的事由实际上往往是一些当地政府或者其环保部门、林业部门、土地管理部门应当管而且可以管好但没有积极去管的事情。也就是说,社会组织和法院联手代替当地的地方政府或其环保相关部门行使了环境管理职能。我认为,这种情况是不合理的,不合乎基本的法理甚至不合乎宪法。根据法理和宪法的规定,行政权和司法权各自职能不同。行政权是管理国家和地方经济、社会等事务的权力,而司法权是通过审判来解决各类纠纷的权力。环保领域里大量的问题需要通过行政机关或者说通过行政权来解决。由于时间关系,这些例子我就不举了。所以,现在这种环保社会组织通过环境民事公益诉讼借助司法权来行使行政权的现象,我觉得是不合理的。这当中,具体来说有三个问题或现象值得研究。

         一是环保社会组织的职能、功能错位或者扭曲,有代行环保行政权之嫌。

         二是法院有超越司法权界限、不适当介入行政权范围的嫌疑。在很多环境民事诉讼案件中,法院已判决责令违法企业去做这样或那样的事情,而这些事情实际上都是本来可以由当地政府或环保相关部门通过行政手段,命令相关的企业作出的。所以法院有越权之嫌。

         三是地方政府和环保相关部门,包括环保、土地、林业等部门,有懒政、怠政等违法不作为之嫌。我们看到很多环境民事诉讼案件都牵涉到地方政府或者地方的环保相关部门。它们在有关案件中对涉诉事项往往事先有过环境监督和管理,比如进行过监督检查、罚款等等。但问题是它们没有把事情管到底。最后由环保社会组织和法院参与进来,通过诉讼来干预该事项,而当地政府和环保相关部门反而作壁上观。在有些案件中地方政府和有关部门甚至千方百计地要摆脱自己跟环境案件的关系,不愿意成为案件当中的利害关系方。这种现象显然是不合理的。这些环境民事诉讼案件往往暴露出地方政府和相关部门有懒政、怠政之嫌。

         上述三个问题或现象既不合乎法理也不符合一般常识。如果这样的情况成为普遍的现象,很多地方政府和环保相关部门都处于不作为或者懈怠的状态,而要靠环保社会组织和法院来介入,我们国家的环境保护法制就有乱套之嫌。这说明,当前民事公益诉讼的做法存在着很大的合理性问题,应该引起重视。这是我想说的第一点。

         二、公平性问题

         从公平的角度看也有问题。这里的公平性是指被环保社会组织发现并起诉的企业和那些没有被发现并被起诉的企业之间的公平性。例如,被起诉的企业经过法院审判,如败诉,往往要承担几百万、几千万甚至上亿元的环境生态修复等经济负担。而没有受到环境民事公益诉讼的企业则不存在这种负担。同样都是污染,同样都有违法污染的情况存在,在被卷入环境民事诉讼的企业和未卷入的企业之间存在着巨大的差别。这个问题值得思考。这是第二点。

         三、有效性问题

         环境民事公益诉讼可不可以成为一种有效的改变我国环境污染严重状况的手段?靠它可不可以从根本上或者从大范围改变现状?我认为是不可能的。涉嫌违法、违规的污染企业千千万万,数不清,仅仅靠几个、十几个、几十个合乎环保法规定条件的环保社会组织通过环境民事公益诉讼来纠正企业的违法行为,显然是不现实的。仅从数量上看,环保社会组织无法把千千万万的企业污染问题通过诉讼的方式加以解决。环境民事公益诉讼不是一个从根本上解决企业违法污染问题的手段。根本的手段是什么呢?应该还是行政管理,地方政府环境保护行政管理是根本的手段。另外,有效性还涉及另外一个方面,就是环境民事公益诉讼作为一种诉讼,不具备预防环境问题的功能。诉讼往往是事后的、补救性的,没有预防的功能,而很多环境问题是需要我们去预防的。这种预防的手段只有政府的行政管理才有,例如正确的地方经济发展和产业发展规划。没有预防环境污染和生态破坏的功能,是环境民事公益诉讼有效性不足的另外一个表现。因此,环境民事公益诉讼不是一个可以从根本上和大范围解决我国环境问题的手段。这是第三点。

         四、总成本问题

         现在的状况是环境民事公益诉讼盛行,环境行政公益诉讼停滞不前;环保社会组织和法院很热,联合起来通过环境民事公益诉讼纠正地方的一些违法的污染和生态破坏问题,而地方上的相关行政机关却比较冷。一方面是环保社会组织和法院很热,另一方面是行政机关很冷。这就牵涉到一个重大的经济性问题或者说总成本问题。从理论上看,纳税人纳税,委托政府替纳税人保护环境,提供环境保护方面的公共产品和公共服务。纳税人养了我们的政府去做这个事情,纳税人纳的这部分税是一笔很大的成本。在正常的情况下,政府按照纳税人的意愿很好地履行环保职能,抑制市场主体和其他主体的违法污染,把环境保护在一个良好的状态,这就实现了纳税人的委托。但现在的情况是,很多地方政府没有积极履行环保职能,地方上重大的环境问题要靠一些环保社会组织和法院联手起诉污染者的途径来解决。这种环境民事公益诉讼就需要另外一大笔成本。每一场这种官司,无论是原告还是被告甚至法院本身,都要花费大量的人力、物力、财力等资源。于是,当前我国的环境保护就出现了两套成本并存的情况。一套是纳税人为委托地方政府搞好环保而缴纳的税款,另一套是社会组织、法院和企业为环境民事公益诉讼而花费的成本。双重成本显然不合理。理想的状态应该只有一套成本即税款。环境民事公益诉讼的成本应该是很小的。但是我们现在的两套成本显然是一种资源的错误配置,很不合理。这两套成本全国加起来恐怕数量也是惊人的。这种情况亟需改变。这是第四点。

         五、一点建议

         最后一点是一点建议。基于以上所说当前环境民事公益诉讼的合理性问题、公平性问题、有效性问题和总成本问题,我认为需要改变现在环境民事公益诉讼热、环境行政公益诉讼冷的状况。我们应该积极研究,尽快推出环境行政公益诉讼制度。让环保社会团体把它们的热情和力量用到真正应该用的地方和真正可以发挥作用的地方——监督地方政府和环保相关部门的环保履职。通过监督地方政府和环保相关部门的环保履职,来克服市场主体的环境污染和生态破坏。如果做到这样的话,国家承受的双重成本可以大幅减小,环保社会组织花费的成本也将大为减少;地方政府和环保相关部门在社会组织的监督之下,积极履行环保职能,实现纳税人的委托;法院退回到通过审判解决纠纷的本职所在,改变不适当地介入行政机关环保履行领域的现状。所以,根本的解决办法是尽快建立环境行政公益诉讼制度,把环保领域中社会组织、法院、行政机关、企业这四股力量之间的关系理顺,以良好的环境法律秩序保障各个主体之间的良性互动。

         以上就是我想说的主要观点,欢迎大家批评指正。谢谢!

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